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转变职能，改革体制，建设法治政府 一、转变政府职能和改革行政管理体制对于依法行政，建设法治政府的意义 国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立了在我国建设法治政府的目标。要实现这一目标，我们有很多工作要做，其中有两项基础性的工作――转变政府职能和改革行政管理体制――更是要特别做好。这两项工作不是直接为建设法治政府大厦砌砖垒墙，而是为建设法治政府大厦清场奠基，其意义非常重大。可以说，如果我们不首先做好转变政府职能和改革行政管理体制这两项基础性工作，我们的法治政府大厦就建设不起来。 推进依法行政，建设法治政府为什么必须以转变政府职能为前提呢？其理由在于：第一，法是人民意志和利益的体现，从而法治政府应是为人民服务，执政为民的政府。而政府如果定位不正确，政府不是行使政府应行使的为社会提供“公共物品”的职能，而是直接干预经济，甚至直接从事经济活动，就必然会受经济利益驱动，与民争利，以权谋私，背离法治政府的宗旨；第二，法是社会公正和人民权利、自由的保障，从而法治政府应是权力受控制的政府，是“有限政府”。而政府职能如果不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，即使其这样做时是出于发展一个地方的经济，为民谋利的良好愿望，也不可避免地会造成权力滥用，侵犯人民的权利和自由，最终损害人民的利益，导致政府功能的异化；第三，法是规范人们行为，调节社会生产关系，为生产力发展所决定并服务于生产力的上层建筑，从而法治政府应是运用法的规范，为人们的社会、生产活动提供经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，促进社会生产力发展的服务政府。而政府如果是为管理而管理，无限制地扩大对社会和市场的规制范围，行政权无处不在，无孔不入，就会窒息社会和市场主体的活力，窒息市场竞争，阻碍生产力的发展。在这种情况下，政府即使是依“法”（非法之法）行政，也不可能是法治政府。 当然，这里必须指出，法治政府是依法做事，依法行使职能，依法提供服务的政府，而不是一味“无为而治”的政府。“转变政府职能”是要求政府“归位”：政府做政府应该做的事，如经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等，而不是要求政府“弃位”、“不作为”。法治政府绝不应是无所作为的政府，绝不应是“甩手掌柜”式的政府。 推进依法行政，建设法治政府为什么要求改革行政管理体制和必须以改革行政管理体制为前提呢？：这是因为，其一，体制首先涉及权力关系和利益关系。这些关系处理不当，体制不合理，必然导致地方保护主义或部门保护主义，而地方保护主义和部门保护主义必然阻碍依法行政。例如，一些地方打击假冒伪劣商品不力、防治环境污染不力等，很多时候不是因为这些地方的工商、技监、环保等执法机构不想依法行政，而是因为当地党政领导人出于地方财政利益等不适当考虑不让这些执法机构依法行政，而这些执法机构又不能不听命于当地的党政领导。因此，很显然，在一些领域，不解决体制问题，依法行政就很难实现；其二，体制会对执法机构和执法人员的执法行为动因的形成产生影响，不好的体制产生的此种影响可能是极为负面的，它可能诱使执法机构和执法人员违法执法，甚至诱使一些人冒受处分、处罚的危险顶风违法。例如，行政罚没款按比例返还执法机构的财政管理体制就导致不少行政执法机构和执法人员乱收费、乱罚款、乱没收；其三，体制对于执法机构、执法人员的执法作风、执法态度有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。例如政府机构设置过多、部门林立、职权划分不清、交叉、重叠的体制即导致行政机关相互之间互相推诿、互相扯皮，行政相对人到行政机关办事门难找、脸难看、话难听、事难办，以及行政执法机构在执法时“几个戴大盖帽的管一个戴草帽的”等有损政府执法形象的现象。这些现象与依法行政、法治政府的要求显然是格格不入的。因此，要推进依法行政，建设法治政府，我们必须首先改革行政管理体制。 转变政府职能和改革行政管理体制是我们撰写法治政府这篇大文章要做的两篇破题文章，我们一定要首先下大力气做好这两篇文章。只有首先做好这两篇文章，我们才能完成法治政府这篇大作，我们才能拿到法治政府的“资格证书”。 二、科学界定和依法规范职能，建设“有限”和“有为”的政府 转变政府职能首先要求科学界定政府职能。不科学界定政府职能，转变政府职能就会失去方向。其次，转变政府职能要求依法规范政府职能。不依法规范政府职能，转变政府职能就不可能有保障，其目标不可能真正实现。关于政府职能的科学界定，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的原则。此前，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》根据我国二十多年行政改革的经验，提出了四项实质性要求：其一，减少行政审批，改革行政审批制度，把政府经济管理职能转