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国有存续企业问题政策背景的深度分析 余菁　罗仲伟 （中国社会科学院工业经济研究所） 《经济管理》2004年第15期 国有存续企业问题是近两三年间才为人们关注一个研究课题。已有文章对国有存续企业形成动因的论述多不透彻、系统。本文认为，梳理国有存续企业问题的政策背景，可考虑从特大型中央企业改制上市、大中型国有企业主辅分离和当前的整体上市热这三条线索入手。 一、源于特大型中央企业改制上市的分析线索 20世纪90年代中后期，一批特大型中央企业（集团）开展了重组改制和境外上市的有关工作。它们无一例外地采用了存续分立式的改制方案，形成了资产规模巨大、人员数量众多、历史遗留问题多且矛盾复杂的国有存续企业。 2000年初，中国石油和中国石化两大集团公司及其下属企业单位的员工，从本企业经营管理角度探讨国有存续企业管理问题的文章开始见诸报端。它们是最早谈论国有存续企业的文献。在随后的一两年时间里，国有存续企业改革一直被视为单个国有企业（集团）内部改革与发展中孤立的、偶然的管理事件，未得到社会外部力量及国有企业改革政策制定者的深度关注，更缺乏从国有企业改革全局出发对国有存续企业改革的系统性制度安排。 1．特大型中央企业改制上市的政策背景 特大型中央企业改制上市这一工作思路的提出，有两个方面的政策背景。 （1）大型国有企业改制的政策背景。我国国有企业改革采用了“从小到大”的策略，即先改中小型国有企业，再改大型、特大型国有企业。党的十二届三中全会提出“政企分开”，党的十四届三中全会提出“建立现代企业制度”、“对国有企业进行公司制改造”，这些政策方针都率先在中小型国有企业中得到充分实践和贯彻落实。 以党的十四大及十四届三中全会为分水岭，国有企业改革全面步入以制度创新为主的新阶段。党的十四届五中全会和党的十五大，进一步明确国有企业改革的切入点正从微观层面的单个国有企业的改革转向宏观层面的整个国有经济的改革。1998年的机构改革，打破了我国长期在计划经济体制下依托专业经济部门实施宏观经济管理的架构，一大批专业经济管理部门和行政性公司被撤销。党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出“对国有大中型企业实行规范的公司制改革”。自此之后，大型国有企业开始在落实国有企业改革的各项政策方针方面取得实质性进展。 （2）特大型中央企业改制上市的政策背景。80年代中后期，我国国有企业的资金筹措开始摆脱对财政资金的依赖，自筹资金成为国有企业的最大资金来源。但出于体制性原因，为数众多的国有企业在不同程度上存在自有资本率低，对银行资金依赖度大，资产负债率高等问题。步入90年代，改制上市被视作为具备一定规模的国有企业深化改革和筹集资金的重要手段。由于历史原因，国有企业大都存在产权不明晰，资产分布领域广、构成复杂，盈利水平低，社会负担重的问题，难以达到股票发行与上市的标准，为此，国有企业改制上市时一般要进行资产重组，采用存续分立式的改制模式，去芜（盈利能力差、关联度弱、非经营性的资产）存精（核心资产），以构造出符合资本市场要求的“质地优良”的主业资产。 90年代中后期，适用于中小型国有企业的存续分立式的改制模式，被照搬、延用到大型、特大型国有企业。为达到最大限度地募集资金的目的，以中国石油集团公司、中国石化集团公司、中国移动集团公司为代表的垄断性行业的特大型中央企业（集团）在海外上市之前都采用了存续分立方式进行重组改制。 2．与存续分立式改制上市方案相伴生的存续企业问题 存续分立式改制方案的设计初衷如下：（1）实施第一次重组，将可能降低对投资者吸引力、运营绩效相对差的资产以及在短时期内难以顺利履行上市前必要程序的资产剥离出去；（2）优质资产上市融资，并将上市后募集资金用于企业扩大再生产及滚动发展；（3）将国有股本从上市公司优质资产高效运营过程中获取的收益，用于对存续企业的注资、改造和重组；（4）选择有条件的其他国有资产或存续资产进行二次、三次重组上市；（5）将增资扩股后募集资金用于上市公司持续运营及其他资产重组活动；（6）循环往复，形成相对完整、高效运作的融资机制（见图1）。 图1　国有资产重组上市过程中存续企业形成示意图 虽然存续分立式的改制方案在特定时点上，技术性地满足了各大中央企业（集团）以优良资产顺利在海外上市融资的一时之需，但大量盈利能力差的资产、数量众多的富余人员、各种历史遗留问题及其中蕴含的阻碍中央企业（集团）改革深化的种种矛盾，被留存在国有存续企业，亟待更进一步的、持续性的改革措施来处置与化解。 二、源于大中型国有企业主辅分离政策演变的分析线索 主辅分离是国有企业出于深化改革的需要，由辅业与主业分别推进改革的过程性措施， “主”指亟待改制改组的主业核心业务及相关资产；“辅