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公共财务管理与政府财务报告改革「摘要」本文根据政府财务报告主要反映政府财务受托责任和财务受托业绩，并为上级政府、政府主要官员、审计机关、监督机构提供政府财务信息，以及近年来公共部门存在一系列财务管理问题的客观现实，拟从报告主体内部管理的需要出发，阐述公共（部门）财务管理对政府财务信息的需求，提出改革政府财务报告的基本思路，以促进公共（部门）财务管理水平的提高，并推动政府对外财务报告的改进。 「关键词」公共部门　财务管理　政府会计　政府财务报告 2004年6月23日，李金华审计长在向十届全国人大常委会十次会议所做的审计报告中，再次披露了政府公共部门财务管理中存在违法、违规、违纪和公共资金使用效益低下、损失浪费严重等一系列问题。一石激起千层浪，自审计报告公布后，政府公共部门财务管理问题成了媒体报道、公众议论的焦点。这促使我们思考，如何解决政府公共部门财务管理中存在的问题，以使政府取信于大众，取信于纳税人。 一、关于公共（部门）财务管理 1.关于公共部门。公共部门（Public Sector）也称为公共组织（Public Organization）。根据国际通行的分类，社会部门分为私人部门和公共部门。其中，公共部门是指以公共利益为目标的非营利的政府部门和非营利组织，或第一部门和第三部门。国际会计师联合会（IFAC）则把公共部门定义为国家政府机构、区域政府机构、地方政府机构以及相应的政府主体（如机构、团体、委员会和企业）。按照上述定义，中国的公共部门除政府自身外，还包括政府拥有或控制的实体，如国有企业或金融机构。在市场经济中，国有企业应以商业定位，以便能够获利。基于这种考虑，国有企业在企业管理上必须有自治权并且实行公司化。因此，国有企业的财务管理应采用有别于政府部门的做法。但是，广义地说，它们还是属于公共部门。 2.关于公共（部门）财务。公共财务（Public finance）也称为公共部门财务（Public Sector finance）。然而，财政界更倾向于称它为公共财政。这不仅仅只是字面的不同，应该说它们之间有必然的联系，但也有根本的区别。传统的财政学理论把财政称为国家财政或政府财政，而公共（部门）财务（与下文中“公共财务”或“公共部门财务”含义相同）则称为（国有）企业财务和事业行政单位财务。财政管理既包括预算管理、税收管理，也包括（国有）企业财务管理、基本建设财务管理、事业行政单位财务管理以及预算外资金管理（李建发，1999）。市场经济体制确立后，我国致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，公共财政是公共财务的基础。按照前面的定义，政府行政部门、事业单位以及国有企业的财务可称为公共财务，它是公共财政的重要组成部分，它们之间的联系是不言而喻的。但是，公共财政与公共财务之间的区别也很明显。公共财政突出“政”字，它侧重于政府层面，可以从政治、政策的角度理解，并具有政治性（目标在于维护社会稳定、促进社会公平）、政策性（围绕党和国家的方针政策）、年度性（以财政年度为基础）、无限性（入不敷出时可举债）和单一性（只从货币角度）等特征。相比之下，公共部门具体花钱办事，公共财务更应突出“务”字，侧重于部门、机构层面，可以理解为钱或资金方面的事务，具有经济性（兼顾效率与公平）、技术性（政策实施技术）、持续性（长期性）、有限性（预算额度的限定）和综合性（从价值角度）等特征。应该说，公共财政与公共财务的区别就象公共财政学与公共经济学的区别一样，前者关注财政收支本身的问题，后者则关注财政收支的经济影响及公共部门经济行为的合理性等问题。不过，公共经济学从宏观层面考虑，而公共财务更侧重于微观层面考虑。 3.关于公共（部门）财务管理。既然公共财务与公共财政之间既有联系也有区别，那么公共财务管理就必须解决“管什么”“如何管”的问题。应该说，政府公共部门代表国家意志、受社会公众委托，依法履行公共事务管理、提供公共服务（公共物品）职能，行使公共资源筹集、使用和管理权力，形成委托-代理关系，产生广泛的公共受托责任。从财务的角度，政府公共部门应依法履行筹集和使用公共资金，不断提高公共资金效率，保全公共财产，保护公共财务安全等财务受托责任。所以，财务受托责任是政府公共部门最主要的受托责任，加强财务管理则是强化财务受托责任的重要手段。 关于公共财务管理“管什么”的问题。我们认为，当前，公共部门（代表政府）主要只对公共预算、公共收入和公共支出进行管理。或者说，把公共财务管理与公共财政管理等同起来，只关注财政年度公共资金筹集、分配、使用的合规性，所以，政府公共部门财务管理侧重于年度财务收支。至于年度以外或财务收支以外的财务活动基本上没有管，或没有履行应有的财务受托责任。这突出表现在公共资金按预算规定从财政部门拨出后就记录为财政支出，至于拨