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中国养老保障的基本模式评价与改革研究 [摘要]我国养老保障制度从20世纪八十年代中期开始进行改革的各项试点工作，进过20多年的努力，已初步建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度的基本框架。但随着市场经济体制改革的深入，我国现行养老保障制度面临着越来越多的问题，现行体系中存在的制度不健全、覆盖面小、资金筹措困难、政府与市场职责不明晰等问题日渐突出。中国养老保障制度应在借鉴别国经验的基础上，结合本国实际，加快组织体系、政策制度、运营机制等方面的改革创新。 [关键字]养老保障 体系缺陷 制度改革 创新 1．中国养老保障制度的历史沿革 1.1计划经济体制下的养老保障体系 1978年以前，我国实行计划经济体制，对城乡居民实行两种差别很大的政策。在计划经济体制下，绝大多数城镇居民生活和工作在各种各样的单位里，成为“单位人”。单位为其职工及其家属提供包括养老保障在内的各种福利待遇。农民生活和工作在人民公社里，农村人民公社由生产队、生产大队和公社三级构成，生产队是最基本的生产和生活单元，农民成为生产队的社员。农民养老等各种生活保险主要由属于集体性质的生产队提供。 1978年以来，我国经济社会结构发生了巨大变化，伴随着这种变化的是社会养老保制度的变革。为了适应日益加快的社会流动和快速变迁的社会结构，满足人民群众日益增长的多样化的养老需求，我国政府本着以人为本，立足公平，促进和谐的原则，正在积极探索建立和完善符合我国国情的社会养老保险体制。至1997年形成了社会统筹与个人帐户相结合的养老制度的框架。近几年的实践表明，这一改革有利于减轻企业负担；强化了个人保障意识；体现了公平与效率并重的原则；现收现付与基金积累相结合，也有利于兼顾横向平衡和纵向平衡。但随着市场经济体制改革的深入，我国现行养老制度面临着越来越多的问题, 是建立全国统一市场制度的重要基础。 一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场, 促进劳动力的自由流动, 首先就要实行养老保障的国家级统筹, 统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理, 使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的, 致使劳动力无法自由流动。诸如, 城乡覆盖面的差别、所有制差别、地区差别等, 导致养老保障固态化的现象严重，制约了劳动力的自由流动, 不利于建立全国统一的市场制度。 2.1.2支柱之间发展不平衡,基本养老保障制度存在多重分割现象。 从多支柱发展情况来看,中国在1997年就提出建立多支柱养老保障体系的改革目标,但目前,仍然是基本养老保险单兵推进,第二支柱、第三支柱等市场化手段发展滞后,所占份额比较小,没有在体系中发挥其应有的作用。2009年城镇基本养老保险基金收入23550亿元,而同时期,企业年金规模约为2535亿元。中国人均持有长期寿险保单仅0.2件,远低于发达国家1.5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重,基本养老保险负担过重,这种格局严重影响了养老保障体系整体功能的发挥。从基本养老保障层面来看,存在城乡、区域、人群等分割的局面,目前中国对公务员、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度,保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。 2.2覆盖面窄小 随着人口老龄化的压力越来越大，我国养老保障形势不容乐观。，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15％，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55％。占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。随着社会经济发展以及城镇化进程的加快，如何解决已经进入和即将进入城市的农村劳动力、失地农民的养老保障问题，是政府面临的一个重大理论和实践课题。, 各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率, 其初衷在于保持政策的灵活性, 以便各地结合实际情况因地制宜。但是, 这一政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。目前, 全国只有少数省份实现基本实现养老保险省级统筹, 其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一, 违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则, 即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多, 承受风险的能力就越强。统筹的层次越高, 抵御风险的能力也越强。而且, 强制推行的基本养老保障统筹层次越高, 越能体现养老公正原则。尽管从全国来看, 养老保障基金累积节余在不断增长, 但我国三分之二以上的省区收不抵支, 形成全国性的养老支付危机, 没有在全国范围内实现公平、公正。 2.3.2一方面，在养老救助、基本保险与自愿保险之间没有