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我国公益信托制度若干规定评析 摘要：在公益信托的设立体制上，我国信托法应抛弃大陆法系通常实行的许可制，转而采取英美法中的注册登记制。关于公益信托监管部门的设置，现行的多轨制存在较大缺陷，应采取英美法中的单一制。在近似原则的适用方面，我国现行做法要比日本、韩国和台湾地区的规定更为科学、合理。 关键词：公益信托；设立体制；近似原则 公益信托，在英美法国家也称为慈善信托（Charitable Trust），是指出于公共利益的目的，为使不特定的社会公众受益而设立的信托。2001年10月1日起施行的我国《信托法》第60条规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（1）救济贫困；（2）救助灾民；（3）扶助残疾人；（4）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（5）发展医疗卫生事业；（6）发展环境保护事业，维护生态环境；（7）发展其他社会公益事业。由此，公益信托制度正式在我国确立。与英美或者日、韩、台湾地区的立法相比，我国对该制度有一些不同的规定。本文试图通过对其中几个问题的分析，探究这些立法差异是否有其合理性。 一、公益信托的设立体制 在英美法国家，公益信托的设立一般实行注册登记制。例如，在现代信托制度起源地的英国，除依法享有登记豁免权的公益信托外，设立其他公益信托，受托人有责任在信托成立后，在规定的时间内向公益委员会提交信托文件和其他有关材料，申请登记。而在美国，公益信托的监督权主要由州检察长依据《统一公共信托受托人监督法》行使，其中一项重要职权就是负责公益信托的登记。按照规定，公益信托的受托人须就检察长规定的事项，于承受信托财产起6个月内向州检察长登记并附上信托文件的复印本。[1] 需要指出的是，注册登记在英美法中并非公益信托的成立和生效要件。公益信托未经登记仅构成受托人违背职务，但不影响公益信托的成立和生效。在英美，注册登记的主要功能有二：其一，确认和证明的效力。一项信托经过公益委员会登记后，其他有关机构（主要是税务机关）必须依法将其作为公益信托对待，主要是给予税收优惠。未经登记的，不能享受税收优惠。其二，向社会公众披露信息。公益信托登记后必须接受公益委员会的监督和管理，并且每年向委员会提交有关信息资料，由委员会向社会公开，以备公众查阅和监督。[2] 日、韩、台湾等大陆法系国家（地区）在20世纪引入信托制度时，就公益信托的设立普遍采取许可制，未经政府主管部门许可不能成立公益信托。例如，《日本信托法》第68条规定，就公益信托的承受，其受托者须经主管官署批准。台湾“信托法”第70条规定，公益信托之设立及其受托人，应经目的事业主管机关之许可。[3]为推动我国公益信托事业的发展，我国应在公益信托的设立方面采用注册登记制，至于公益信托设立后可能出现的种种问题，完全可以通过加强监管予以防范。 二、公益信托的监管 （一）监管部门的设置 在公益信托监管部门的设置上，英美法系和大陆法系采取了不同的做法。英美通常奉行单一制，即只设立一个统一的监管部门，这个部门在英国是公益委员会，在美国是州检察长。日、韩等大陆法国家则实行多轨制，依不同的公益目的而由不同的目的事业主管机关负责监管。举例而言，促进学术研究的公益信托由教育行政主管部门监管；发展体育事业的公益信托则由体育行政主管部门监管。我国《信托法》采取的也是这种模式。 多轨制与单一制相比较，优点是各监管部门可以相互交流对公益信托的监管经验，如果各部门实行不同的监管制度，则有望出现“制度竞争”的场景，经过一段时间的竞争，监管者最终可在几种可能的选择中发现最为有效的监管制度。在公益目的并非单一时，如果某一主管部门有所疏忽，还可以由其他主管机关加以弥补。 多轨制的缺点则在于，其不仅造成前述公益信托设立困难，而且在公益目的并非单一时，一项公益信托便要同时承受几个不同部门的监管。如果各监管部门之间的职责分工不能明确，监管的有效性将大打折扣，有可能出现有利益时抢着监管、出问题时相互推诿的现象。笔者注意到，《信托法》对这一分工问题全无涉及。而且，多头监管常常意味着政出多门，如果各监管部门在作出监管决定之前不能有效协商和沟通，容易导致标准不一，使公益信托的受托人无所适从。此外，多头监管下受托人须向不同监管部门报送各种文件报告，也会造成资源的浪费。 笔者认为，在现阶段的中国，多轨制的缺点因具备现实土壤将会放大，这一点早已为相关领域的实践所证明，而多轨制的优点则难以显现。理由在于：我国各行政部门之间向来“各自为政”，相互交流监管经验究竟有多大可能值得怀疑；各行业之间存在相当的差异性，这不仅会限制经验交流，而且，即使某一部门的监管效果要优于另一部门，也不能证明前者的监管制度就比后者有效，制度竞争也未必可行。因此，单一制应当是我国更好的选择。 （二）监管权限的赋予 根据《信托法》第66条至第69条