《论以法治官》.docVIP

《论以法治官》一、依法治国的实质在以法治权、治官 一项政策、方针、口号的提出，在我们共产党领导的社会主义国家，往往可以立即得到一呼百应的效果。但是，要真正领会其含义，把握其精神实质，取得全党全体干部的共识，则需要一个相当长的认识与实践过程，往往在一哄而起时还可能出现偏离或误解原意、形似而质变的现象。 党的十五大报告已明确“依法治国”的主体是人民，是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。这三个“管理”的对象，可以说是依法治国指向的客体。可是，在理解和贯彻执行这一治国方略时，一些地方往往把法治主体只限于政府，由政府制定依法治省、治市、治县、治乡……的方案，所“治”的对象也大都是本地所“管”的行政、司法事务和经济、文化、社会事务。这样，就把“依法治国”的“国”这一客体，理解为只是一个空间或地域概念，按等级层层分管。“依法治国”演化为只是本地区依法办事，这就有失偏颇，而且同建立社会主义法治国家的核心内容与价值目标相左。有的地方甚至推演为依法治村、治家，最后落实到依法治人，就更有悖“法治国家”的精神了。 前述十五大报告中讲的“三管”，是援引宪法第二条第二款的规定。“三管”只是概括了人民治理国家和社会的三个方面事务。如果只从字面意义上把它理解为依法“管事务”，而不问管理这些“事务”的关键所在和核心内容，那就会偏离法治精神。 其实，从现代法治观点看，“依法治国”中的“国”，应是指国家机器，“法治国家”是指法律至上的民主国家。这架国家机器运转的动力是源于人民而授予政府的国家权力。而操作这架机器，行使这些权力的则是遍及全国的政府的各部门、各地方的官员。在近现代，国家机器很大一部分实际上是一架庞大的官僚机器。民主的法治的要义，依法治国的精髓，就在于作为法治主体的人民以法治权，即人民通过人大以宪法和法律来授予并制约政府权力。政府则首先是作为法治的客体接受法的统治，依法用权，而政府官员是这些权力的载体，因此，以法治权又重在以法治官，澄清吏治。所谓吏治清则国治，国治而后天下平。 前述的把“依法治国”推演为依法治省、治市、治县、治乡……，并无不可，但如果忘记了首要的是要治好你那个省、市、县、乡的“国家机器”，即政府各权力机关及其官员，那就事倍功半，而且会偏离真正法治的轨道。记得在一次依法治国的理论讨论会上，北京市司法局一位负责同志介绍了他们“依法治市”的经验。他们的一些具体经验确实不错，在一段时期走在全国的前列。可是，他很惋惜地说，后来出了个陈希同、王宝森事件，就失去了光彩，好的经验也被淹没了。———其实，要害恐怕还在于他们抓“依法治市”没有抓住关键：以法治官，特别是以法治市长、市委书记。 陈希同、王宝森事件也有力地表明，依法治国，如果没有把重心放在以法治权、治官上，就只会是“抓了芝麻，丢了西瓜”。最多也只能说是抓了“形式法治”，即有一定的法律制度，表面上似乎也在依法而治，却只治下不治上，治事不治权，治民不治官，是“半截子法制”而已。因为，现代意义的法治，是法的统治，政府、政党、从国家主席到一般官吏，都要置于法的统治之下。而且，所依之法是民主的法，是保障人权和公民权利与自由，制约政府权力和官吏的法。这才叫“实质法治”，其理念与中心目标本是旨在解决权与法、官与民的关系，变专制政治为民主政治。因此，要避免类似陈、王事件的发生，不能单靠依法治市所能解决，它涉及整个国家的监督机制问题，亦即以法调整国家权力结构与权力运行与制约机制问题。这就必须自上而下，先从中央“治国”、调治国家机器开始。亦即把重心放在中央一级实行全国性的政治体制改革，通过全国人大的立法，来改革国家权力结构，健全监督权力和权力行使者的法律机制。所以，讲依法治国，首先要把中央和地方各级国家机关、各级政府及其官员自身摆进法治客体的首要位置，而不是超然地游离于法治客体之外，自己不先依法治“国”改革政府，规范与限制政府对企业的权力干预，调整好政企关系，才能真正搞活企业一样；讲依法治国，首先要摆正主客体的位置，“正己然后正人”，先以法管好权、治好官，再去依法治事、治人，才能管好各项事业。 二、为什么治国重在治官 治国重在治官，则古今一理。毛泽东也有句名言：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”“干部”即当代中国的官吏。当然，毛泽东这句话，也还不是讲法治，不是以法治官，在“路线”与“干部”之间，还缺少或忽视“制度”与“法律”这个重要的中间环节，以致流于“贤人政治”的窠臼。但他重视治官，严惩贪官污吏，整顿干部思想作风，乃至大搞所谓“反修防修”斗争，以及提倡“海瑞”精神，“敢把皇帝拉下马”等等，无一不是企望有一个好的领导班子和干部队伍，励精图治。当然，由于其政