《用科学发展观指导民航中长期规划编制工作.docVIP

用科学发展观指导民航中长期规划编制工作 编者按　　　　根据国家的统一安排和要求，去年下半年民航启动了全行业“十一五”规划的研究和编制工作，今年5月下旬召开了全国民航规划工作座谈会，对“十一五”规划研究和编制工作作出了部署。　　在社会主义市场经济条件下，编制和实施规划，对弥补市场失灵、有效配置资源和实现行业战略目标，具有十分重要的意义和作用。民航规划是民航政府主管部门履行行业宏观调控、安全监管、市场管理和公共服务职能的重要依据，也是民航行业内的各个主体和社会有关单位、部门及个人从事相关活动时重要的信息参考。认真研究总体规划中的有关重大问题，做实做深专项规划，扩大民主参与，集思广益，切实做好规划研究和编制工作，是全行业的一件大事，对民航的长远发展具有十分重要的意义。　　“十一五”规划的研究和编制，需要各方尤其是民航业内的关注、支持和参与，从本期开始，本报将陆续刊登业内外人士对规划研究和编制工作的思考和建议文章，欢迎民航广大干部职工和社会各界人士踊跃投稿，为民航“十一五”规划的研究和编制工作建言献策。　　　　中长期规划是对未来较长一段时期发展资源的一种谋划、安排、部署和展望。自1953年以来，国家已连续编制过10个五年计划。其中前8个是计划经济体制下的计划，“九五”和“十五”计划是计划经济向市场经济初步转型后制定的中长期规划。民航的中长期规划就是对民航发展在时间和空间上的战略部署及其安排。在新中国民航发展进程中，同国家的规划工作相一致，民航也编制和实施了10个五年计划，对于加强民航基础设施的建设和促进航空运输的迅猛发展以及满足国家经济社会发展的需要发挥了重要作用。但在民航发展的道路上，仍出现过“购机热”、“机场热”等现象，也出现过安全形势严峻的时期，仍存在着基础设施、管理水平和人员素质等跟不上民航发展需要的“三个跟不上”。历史的经验告诉我们，在新的形势下，在今后的发展过程中，除了搞好当前的建设和发展外，更要高瞻远瞩，做好全局性和长期性的考虑和安排。根据国家的统一安排和要求，去年下半年民航启动了全行业“十一五”规划的研究和编制工作，今年5月下旬召开了全国民航规划工作座谈会，民航总局副局长李军对“十一五”规划研究和编制工作作出部署并提出要求。新时期规划的编制工作应坚持以人为本，树立全面、协调和可持续的发展观，促进民航事业的健康发展。一、重新认识民航“十一五”规划的重要意义　　在市场经济条件下的中长期规划同计划体制下的规划有着本质的区别：一是从原有的维护和实施计划经济的体制性、制度性的计划，转向适应市场经济发展要求，引导市场主体行为的工具性、非制度性的计划；二是从突出经济发展的产业性、项目类、数量指标型的计划，转向强化对公共资源、公共产品与服务配置的引导性和实施性相结合的规划；三是从适度开放的政府编制的发展计划，转向政府、社会、企业全方位合作的开放性规划。这些本质的不同就要求我们在制定民航发展规划时必须结合中国民航发展的实际，重新认识民航中长期规划的重要意义，这是创新规划内容、改进规划形式、规范规划程序的前提。　　民航中长期规划是政府行使宏观管理职能的主要形式之一。从目前世界各国的情况看，没有哪个国家的经济是纯粹的市场经济，都存在着国家对经济的干预，只是方式和程度不同而已。国家对经济活动的干预必须有法律依据，不能随心所欲。但任何一部法律或法规都不可能细化到批准这个而不是那个项目。相对于法律法规，规划就具有一定的灵活性。目前国家非常重视政府在宏观管理决策中的科学化、民主化，对一些重大建设项目，要求必须依据规划来决策，能编制规划的领域，要先编规划后审项目。这是政府职能从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理的体现。这实际上给了规划一个基本定位，即规划是政府定的，也是管政府的。政府既要依法行政，也要按照规划行政。现在民航管理体制改革基本到位，政企也已分开，民航总局和各地区管理局正在逐步转变并履行其政府职能，其中行业的宏观管理是民航总局主要职能之一，而民航的中长期规划越来越成为实现行业宏观管理的主要形式，它可以把市场准入条件、资源状况、生产力布局、重大项目和重要信息等明确地公布给行业内的航空公司、机场和其他市场主体，在市场作用的前提下引导行业资源合理配置，规范市场主体的行为。民航主管部门可以也必须依据规划履行其政府职能，对行业实施宏观管理。　　民航中长期规划是保持行业发展战略连续性和经济运行平稳性的重要手段之一。行业发展战略及政策和措施不仅要有现实性、前瞻性，还要保持一定的连续性，不能因领导人的变动而轻易改变，也不能因应对暂时“事件”或眼前困难而随意放弃。要做到这一点，必须通过制定和实施民航中长期发展规划，实现民航发展的长期战略。如果在一个较短的周期内（如一年）通过调整航线、航班和运力等，来调控全行业经