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建立政府间转移支付制度的理论与制度分析 2002年08月03日 作者：王善迈　杜育红　张晓红 摘要　首先从理论上对财政转移支付概念与分类进行了分析,然后从地方政府的作用、社会公平和公共服务的均等化三个方面详细地分析了政府间转移支付的理论依据。在理论分析的基础上,指出我国现行的转移支付制度存在的问题,即我国现行的转移支付制度无法完成规范转移支付制度所应具有的功能,并针对存在的问题提出了建立规范的转移支付制度的建议及需要解决的问题。　　 关键词　转移支付　社会公平　公共服务　效率 政府间转移支付制度是近几年经济学界讨论较多的问题之一。触发对这一问题讨论的原因一方面在于改革开放以来我国地区间经济发展差距的加大;另一方面在于1994年的分税制改革,分税制要求通过转移支付实现政府间财政的纵向与横向平衡。但从目前的讨论看,绝大多数讨论局限于转移支付制度的框架设计上,缺少对转移支付一些基本问题的研究,对制度研究也缺少必要的提炼。本文针对这些问题,力争对转移支付制度做较为全面深入的探讨。 一、转移支付的几个基本理论问题 (一)财政转移支付的概念及分类 转移支付是一种再分配制度,属于财政学中财政支出的范畴。最早提出转移支付概念的是著名经济学家庇古,他在1928年出版的《财政学研究》中,第一次使用这一概念。把国家经费分为真实的或消费的经费与转移经费。真实的经费主要用于邮政、煤气、教育、陆海军等财货及劳务。转移经费主要用于支付本国人民内债利息、抚恤金、养老金、奖金等方面。这部分经费并不消耗任何财货,只是在国民经济中通过国内购买力强制转移调节所得分配关系,对国民经济的作用是间接的。 庇古之后,转移支付的概念逐渐为人们所接受,并逐渐完善。凯恩斯主义出现后,随着国家干预的加强,转移支付在政府财政支出中所占的比例越来越大,其作用也日益为社会承认。庇古所定义的转移支付形成了转移支付制度的最基本的内涵,但随着转移支付制度的不断完善和发展,转移支付从范围到作用日渐扩大。各国对转移支付的理解也有一定的差别。我国一般把转移支付理解为政府单方面的无偿支出,主要包括债务利息支出、捐赠支出和补助支出。按其对象不同,可以分为向居民和企业的转移支付及中央财政对地方财政的转移支付。近几年讨论的转移支付主要指政府间的财政转移支付。本文讨论的转移支付也主要限定在政府间的财政转移支付。政府间财政转移支付包括上下级政府间和同级政府间的无偿资金转移,其目的在于解决财政纵横向的不平衡问题。纵向不平衡指一级政府面临财政赤字,而其他级次政府却出现盈余的财政状况。横向不平衡指一部分地方政府出现财政结余,而另一些地方政府却面临着财政拮据的财政状况。纵横向的财政不平衡会加剧地区间发展的差距,影响全国的协调发展。因此,必须建立规范的转移支付制度。 转移支付制度一般可分为一般转移支付和专项转移支付两大类。一般转移支付也叫无指定用途的转移支付,不规定使用方向,也不附加任何条件。其作用主要是平衡地区间的差别。专项转移支付也叫特殊目的的转移支付,一般用于特定项目的补助,资金使用有明确规定,下级政府无权变动。通常这类转移支付还要附加一些条件,使其具有很强的政策性,是中央政府宏观调控的重要手段之一。 转移支付主要有两种模式:纵向的转移支付和纵横交错的转移支付。纵向的转移支付是上下级政府间的转移;纵横交错的转移支付模式既有上下级政府间的转移,又有同级政府间的转移。两种模式转移支付的手段主要有三种:资金转移、税收分享和税收空间转移。资金转移是某级政府将其财政资金的一部分以补助、拨款等方式直接转给另一级政府。税收分享是一级政府将某种税收按一定的标准与另一级政府分享;税收空间转移是一级政府以降低税率的形式,给另一级政府提高税率或开征新税种以更大的空间。 (二)政府间转移支付的理论依据 从理论上讲政府间转移支付的存在主要基于三方面的原因:地方政府的存在、对公平的追求和发展的需要。第一个原因实际是政府间转移支付的前提,后两个原因其实也是政府间转移支付的最终目标。 1.地方政府存在的原因经济学上主要有三种解释:第一,偏好误识论。这种理论认为,中央政府由于信息的不完全性,可能错误地认识社会偏好,把自己的偏好强加到全民,造成福利损失。而地方政府更接近居民,往往掌握更多的信息,更容易了解本地居民的偏好。因此,地方政府相对于中央政府能较少地出现决策失误。第二,“以足投票”政府。这种理论认为,人们为达到福利最大化,总是会根据偏好考虑享受公共服务与纳税两方面的因素来选择自己的居住地。这样,相同偏好的人便会聚集到一起,每个人都会成为能使其福利最大的社区中的一员,公共服务也将以最小的成本提供。每个社区的福利都会处于最优状态。第三,利益空间论。马斯格雷夫认为,公共产品受规模经济的限制,其受益范围不是无限的。所以根据成本与受益对应