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海关是否需要具备地方性立法权 陈桃生 《海关法》第三条明确规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。 　　 　　摘要：《海关法》明确规定，海关是中央直属机构，不受行政区划的限制，依法独立行使职权。现实是，一方面，部分地方性立法中给海关增设无上位法依据的内容;另一方面，少数海关模糊了自身的定位，不加选择地执行地方性立法，甚至置于“地方”的领导之下。海关执法的直接依据是中央立法，海关并无履行地方性立法的法定义务，只有在地方性立法有直接上位法依据、与海关直接执法依据不冲突、不增加海关执法成本的情况下，海关执法才可适当适用地方性立法。从长远看，解决问题的途径在于地方性立法能恪守权限限制，海关立法能充分反映地方的合理诉求。 　　《海关法》第三条明确规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”“海关是国家进出境监督管理机关，海关事务属于中央事权，具有全国统一性和对外统一性的特点，必须实行垂直领导、统一管理体制。保障中央事权的落实，实现政令的统一，这既是海关管理的根本要求，也是海关法制建设的基本任务。” 　　虽然海关不受行政区划的限制，属海关总署直接领导，但各直属海关仍处在一定的行政区划范围内，海关业务与地方事务难以截然分开，地方为促进本地经济发展尤其是对外经济贸易发展而出台的相关政策和法规，部分需要海关贯彻和落实。海关与地方有关部门的职能和业务也存在联系，需要相互配合。如贸易管制的问题，海关离不开地方环保部门、林业部门的支持和配合;海关知识产权执法需要工商部门的配合等等。由于实际工作中需要相互支持和配合，地方有关部门(主要是政府部门)从自身利益出发，在地方性立法[①]中有意无意地为海关设定相关的义务;而有的海关也模糊和忽视了自身定位，“站在地方立场上，将寻求和争取总署对某项工作的支持作为措施对外公布，给总署工作造成被动;或者把自己摆在与总署对等的位置上，甚至完全置于地方的‘领导’之下。”[②] 那么，海关对上述地方性立法是否有履行的义务呢?或者说海关作为执法部门，“依法行政”的“法”是否包括地方性立法呢?厘清这一问题，有利于正确认识海关的职责与义务，也有利于加强海关(特别是直属海关)的垂直领导意识。 　　一、 支持海关执行地方性立法的理由 　　在我国现有的立法中，对中央驻地方机关(包括海关)是否要执行地方性立法缺乏明确、具体的规定。那么，海关是否应具有执行地方性立法的义务呢?梳理现有的法律法规及相关理论，支持的依据和理由不外乎以下几个方面： 　　首先，海关执法的依据是宪法、法律、行政法规以及总署制定的部门规章，根据《立法法》第七十一条第二款的规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项”。《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。” 因此，地方各级人民代表大会当然有权对处于本行政区域内的直属海关和隶属海关遵守宪法、法律、行政法规的情况进行检查和监督。地方各级人民代表大会为保证宪法、法律、行政法规在本行政区内得到遵守和执行而制定的相关配套的地方性立法，海关当然也需要执行。 　　其次，《立法法》第六十四条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第七十三条第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。上述第(一)项的内容属于执行性立法，第(二)项内容属于创制性立法。对于执行性立法(特别是地方性法规)其立法依据与海关规章相同[③]，因此难免会出现交叉，要严格区分两者的界线并不容易。而地方性立法中的创制性立法内容，虽然不一定有严格的上位法依据，但只要不与上位法(法律、行政法规)相冲突，在本行政区域内应具有普遍的效力。虽然从行政管理体制上海关属中央直属管理，但从地理位置看，海关总是处于某一行政区域内，在现有法律未明确规定中央直属机关可不受本行政区域内具有普遍约束力的地方性立法的情况下，地方性立法对直属海关(包括隶属海关)无疑具有约束力。 　　第三，虽然海关与地方政府之间没有直接的领导或指导关系，但各直属海关(包括隶属海关)具有独立法人资格，地方检察机关和人民法院对海关的违法行为具有管辖权。如相对人对海关的执法行为不服，可以向地方中级法院提起诉讼