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PPP模式中社会资本方退出机制的必要性和可行性研究 政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP），不同的国家和国际组织对其的定义均存在程度不等的差异。我国目前通常采用财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称76号文）的定义。即“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。” 　　就我国现状而言，PPP项目目前呈现冰火两重天的典型特征，一方面以财政部为首的国家各部委及地方政府密集发文，力推PPP项目，一方面却面临着签约率低的现实。国家发展改革委投资司副司长罗国证实，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，“全国各地大致有10%-20%签订了合同。”[i]针对这一现状，不同政府官员和学者从多个角度进行了解读。但对社会资本方限制因素过多、限制方式单一的退出机制，却较少提及。笔者认为，完善的社会资本方退出机制是社会资本方参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障；放宽市场准入门槛和健全市场退出机制，是建立健全PPP机制的重要组成部分。本文拟就我国PPP模式中社会资本方退出安排的政策和实践现状，完善退出机制的现实意义和途径展开论述，希望对我国PPP模式的规范持续发展有所助益。 　　一、我国PPP模式中社会资本方退出机制的政策和实践现状分析 　　（一）国务院和各部委：退出机制有明确的框架性规范 　　2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号，以下简称60号文）中，对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从四个方面进行了规范，其中“健全退出机制”是重要的组成部分。60号文明确要求：“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。” 　　国家发展改革委为贯彻国务院60号文精神，随即发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，以下简称2724号文）。在2724号文的“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”部分，将“退出机制”作为重要的一环予以规范，并提出政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。” 　　而国家发展改革委2724号文附件2《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对社会资本方退出安排以“合同的转让”进行了概括性规范，指出“项目合同应约定合同权利义务是否允许转让；如允许转让，应约定需满足的条件和程序。”的意见，将具体细节全部留有政府方和社会资本方协商确定。 　　2014年9月23日，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，以下简称76号文），并在“细化完善项目合同文本”部分，明确提出“地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。”同年12月30日，财政部又下发了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称156号文），在“切实遵循PPP合同管理的核心原则”部分，明确提出了“兼顾灵活”的原则，并要求“合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。” 　　应当讲，社会资本方的退出机制安排已经纳入为国家和各部委关于PPP机制的应有内容，列入PPP合同管理和文本的重要组成部分，成为PPP合同的关键环节之一，并提出了退出机制的框架性要求。 　　（二）地方政府及其政府部门：重准入保障，轻退出安排 　　为贯彻国务院及财政部等各部委关于PPP的精神，许多地方政府和财政厅等政府组成部门相继出台了推广运用PPP模式的指导意见或实施意见。在这些指导意见或实施意见中，地方政府对社会资本方退出机制方面，主要表现为如下几种： 　　一是缺乏社会资本方退出机制的单独规定。如湖南省财政厅《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（湘财金[2014]49号）等。 　　二是在PPP合同管理部分沿用财政部76号文的框架性表述。如河南省人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（豫政〔2014〕89号）和安徽省财政厅《关于推广运用政府和社会资本合作模式的意见》（财金[2014]1828号）等。