财政支出控制：以支出管理目标为中心的三重约束==.doc

财政支出控制：以支出管理目标为中心的三重约束== 　　摘要财政支出控制必须以规范化的程序为基础为前提，但程序不能保证结果正确。从财政支出管理目标来看，构建财政支出总量约束、财政支出构成约束和财政支出结果约束这样一个约束框架，既能促进财政支出管理目标的实现，又能推进程序的规范化，有利于形成程序与目标相互支持的运作架构。 　　关键词 财政支出；总量约束；支出构成约束；支出结果约束 　　 　　Abstract The control of fiscal expenditure must be based on the standard procedure, but the procedure can’t ensure the outcome will be correct. On the basis of the aims of fiscal expenditure management, we must construct a restraint framework which contains restraint of fiscal expenditure aggregate，restraint of expenditure’s structure and restraint of expenditure’s outcome, so it can promote to achieve the aims of fiscal expenditure management, advance the standardization of procedure and will be beneficial to form mutual supports between procedure and aims. 　　Keywords Fiscal expenditure；Restraint of aggregate；Restraint of expenditure’s Structure；Restraint of expenditure’s outcome 　　 　　一、引言 　　 　　二战以后，无论发展中国家还是发达国家都出现了财政支出迅速膨胀的现象，财政支出占GDP的比重显著上升，其结果是政府膨胀且效能低下，财政状况恶化，赤字和通胀严重，宏观经济失衡，经济与社会发展遭受严重挫折。20世纪80年代以来，财政支出问题引起了广泛关注，并掀起了世界性的公共预算改革浪潮，各国政府纷纷展开财政管理体制改革，形成了重构财政运动，这场改革可以说将会持久地进行下去[1]。 　　关于20世纪80年代以来的世界性公共预算改革情况，已有很多论著进行了分析和总结。本文试图在此基础上，结合我国财政体制改革实践和财政支出管理目标，对财政支出控制提出一个三重约束的建构框架，进而形成和明确财政支出评价的基本方法。 　　本文的讨论将基于以下两个前提：一是已实行市场经济体制，市场在资源配置中发挥基础性作用；二是政府奉行宪政主义原则，且政治治理结构和决策机制具有民主特性。事实上，这两个前提是建立公共财政模式的最基本的条件，是公共财政模式得以有效运作的宏观制度背景，也是广义上的财政支出控制机制的组成部分。给定这两个前提将使讨论不再涉及宏观制度背景，而集中于财政管理体制。这样做主要为了使分析更加具体、明确，并且在假定的宏观制度背景下讨论财政支出控制问题并不影响讨论的学术意义和现实意义。因为一方面市场经济体制和宪政体制是现代化的重要内容，是人类社会发展过程中确立的共识，是建构现代财政或公共财政的前提；另一方面无论从理论角度看还是从现实来看，宏观制度背景与财政管理体制问题都是公共财政模式确立过程中优先性不同的、一定程度上可相对分离的两阶段的任务。 　　 　　二、财政支出控制的三重约束框架 　　 　　财政支出控制问题一直是现代财政支出管理的一个中心议题。关于如何有效控制财政支出，长期以来占主导地位的观点是公共预算程序规范化，即建立健全预算程序及规则，并通过规范的程序实现自我控制，保证财政目标的实现。预算程序规范化观点隐含这样一种判断：如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的。即对结果的评判应该通过产生这些结果的程序而不是独立的标准来进行。运行状态良好的预算过程所产生的结果一定是正确的。 　　无疑，财政支出控制必须以规范化的程序为基础为前提，规范健全的程序和规则是有效管理的必不可少的要素。因为规范化的程序建立了在政府内部进行支出控制的基础，它在一定程度上保证了财政支出信息的准确、统一和及时。如果程序遭到破坏，那么政府就无法有效开展财政支出管理。然而规范的程序并不能为有效控制财政支出提供充分的基础。