行政计划诉讼问题研究..doc

行政计划诉讼问题研究. nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;内容摘要：与行政计划相关的诉讼大致可以分为计划的具体内容不服的诉讼、对计划的制定行为不服的诉讼与对计划的变动行为不服的诉讼。对公民权益不产生实际影响的行政计划不发生诉讼问题，对公民权益发生实际拘束力和直接影响的计划可能涉及诉讼问题；德国与台湾地区确立集中事权效力的行政计划裁决，行政计划制定行为可被起诉，大陆尚不具备此制度基础；依据信赖保护原则，计划变动行为可被起诉。 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;关键词：行政计划nbsp;诉讼nbsp;实际影响nbsp;信赖保护 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp; nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;nbsp; 引言 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;行政计划很早就作为一种国家管理社会的手段而存在[①]，但其存在的必要性和不可替代性是在现代法治社会中，在国家行政活动的范围和内容不断扩大化和多元化的情况下，方才日益突现出来的。现代行政在城市建设、环境保护、交通建设、文化教育等众多领域内很大程度上已经依靠有计划地制定各种法规和规划，以实现行政的前瞻性和有序性。基于行政计划而展开的计划行政，被称为现代行政的重要特色之一。[②] nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;毫无疑问，在众多的计划形式中，以城市规划为典型。城市规划所涉及的法律问题是方方面面的，尤其是有关土地利用和环境保护上。因此，本文所要考察的行政计划诉讼问题将主要以城市规划为背景展开。 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;行政计划的出现和广泛运用难免会在现实当中引发各种纠纷，通常解决纠纷的渠道有行政机关自我解决，或由权力机关进行处理和由司法机关进行裁决等形式。限于本文的主题，将主要就行政计划的诉讼救济进行介绍。对于行政计划，一般而言，有两种意义上的理解。一种是结果意义上的行政计划，即计划行为所产生的正式书面文件，另一种是行为意义上的行政计划，即与结果意义上的行政计划相关的各种行为的动态发展的整个过程。根据学者的多数见解，行政计划的行为过程往往分为（1）计划草拟（构想）；（2）计划拟定（选定）；（3）计划公开（发布）；（4）行政确定（核定）；（5）计划实施与变更。[③]以产生结果意义上的行政计划这一时点为界，又可以再细分为实施行政计划的制定过程和实施行政计划后的变更过程两个时段。相应地，与行政计划相关的纠纷也可以区分为对计划的具体内容的不服和对计划制定行为的不服和对计划变动（包括中止和变更，两者因为所适用的规则多数情形下是相同的，故本文进行合并讨论）行为的不服等三种类型。三者纠纷的诉讼解决方式各有其自身的特殊性，下试分述之。 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp; nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;nbsp; 一、对行政计划具体内容不服的诉讼救济 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;行政计划类型纷繁复杂，其具体内容也同样呈现这一特点。因此，对于行政计划具体内容不服的诉讼问题，并不能轻易地下一个简单的结论，而应加以区别处理。 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;行政计划具体内容有无对人民发生法的拘束力，将在诉讼法上产生不同的法律效果。对相对人不直接产生法的拘束力的行政计划，例如国民经济发展计划，经济建设计划等政策性计划，或者政府外贸部门公告的外销景气及应对方案之类的建议性（指导性）的行政计划，由于对于人民权益并不产生直接影响，所以一般不能发生诉讼上的问题。而只有那些对公民权益产生实际拘束力和直接影响的行政计划，才有可能引发讼争的问题。 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;（一）从国外的一起相关案例说起 nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;在日本曾经发生过这样一起案件。该案的被告东京都于1939年间，为在大田区内设置垃圾焚烧场购买了土地，但一直没有着手建设。1957年5月30日，东京都议会通过了可以设置这个垃圾焚烧场的计划案，于同年6月8日，把其内容登载在《政府公报》上。其后，东京都和西松建设股份有限公司缔结了建筑工程承包契约。因此，X等（居住在这块土地上的居民8人）认为，东京都政府选定焚烧垃圾场的位置，从环境卫生来说是最不恰当的地方，违反清扫法6条，以及该法施行令2条1款1项，所以是无效的行政处分。于是，对东京都政府提起请求确认无效的诉讼。东京地方法院的一审结果驳回了原告的诉讼请求。理由是，东京都的决议，在东京都公报上登载、被告与西松建设股份有限公司之间签订的工程承包契约等一系列行为，并没有直接以公民为对方，也没有直接影响公民的权利和义务，因此，这些行为不是作为行政诉讼对象的行政处分。[④] nbsp;nbsp;nbsp;nbsp;（二