解析与构建公共支出绩效评价指标体系==.docVIP

解析与构建公共支出绩效评价指标体系== 关键词：公共支出；绩效评价；指标体系 　　公共支出绩效评价是市场经济和社会进步对政府公共支出管理提出的必然要求。在现代政府公共活动的管理中，基于结果的支出绩效管理在整个政府支出管理中占据了一个十分重要的地位，它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要，又是提高公共部门信息的透明度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。对作为政府向社会提供公共服务和调控经济社会运行重要手段之一的公共支出而言，绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。一个有效的支出绩效评价系统不仅能够向公共服务的提供者揭示公众的满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明公共支出决策的改进空间和应采取的行动。正是由于公共支出绩效评价在整个公共支出管理中的重要地位和作用，所以从20世纪50年代，许多国际组织、决策研究机构和国家在公共管理中研究和推行公共支出绩效评价制度。① 　　然而，回顾我国公共支出绩效评价理论和实践发展的历史，我们不难发现，尽管理论界和实践部门在相当长的一段时间内都意识到在公共支出管理中引入绩效评价的重要性，②但真正关注对公共支出进行绩效评价也还是近几年的事。究其原因，除了受计划经济管理体制和粗放型管理模式的影响外，主要是由于以下两点原因：一是人们没有真正领会到公共支出绩效评价的内涵，致使公共支出绩效评价在讨论和实践中往往走样，从而难以深入下去。二是公共支出绩效评价本身的复杂性。对公共部门公共服务绩效的评价，在评价的具体方法和内容上与一般的评价存在很大的区别。这主要是由于评价对象的特殊性造成的，即评价对象的成本和收益一般无法完全用一些量化的指标进行衡量，所以在评价时，我们也就无法按照常规的成本收益的评价方法进行准确评价。这就使得对公共支出绩效的评价变得非常复杂。也正是由于这种复杂性，使得对公共部门进行绩效评价也只是近30年才被提出来，到目前该评价作为公共支出管理的一个重要部分发展还很不成熟，特别是对公共支出综合绩效的评价还只是停留在探讨的阶段。 　　实际上，从国外公共支出绩效评价的实践看，同任何绩效评价一样，公共支出绩效评价的复杂性主要表现在绩效的度量上，由于绩效的度量直接关系到绩效评价的结果和工作目标的实现程度，所以科学地度量绩效对绩效评价工作的科学性和有效性非常重要。那么如何才能科学地度量公共支出的绩效呢？文章认为，要想科学地度量公共支出的绩效必须要有一套科学可行的指标体系。因为，只有能找到一套科学度量绩效的指标体系，才能准确地度量出一项公共支出的实际效果。所以，选择科学的指标体系也就成为整个绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。但如何能找到一套绩效评价的指标呢？文章认为这与绩效评价的内涵又有很大的关系。 　　因为绩效评价的内涵本身就蕴含着绩效评价的内容和目标，而绩效评价的内容和目标又是我们绩效评价指标选择的依据和原则，如果不能对评价的内容和目标有深刻而又全面地把握，我们就不能针对公共支出绩效评价的特殊性选择恰当的指标。 　　一、解析公共支出绩效评价的内涵 　　从字面上看，　“公共支出绩效评价”实际上就已经向我们说明其评价的基本对象和评价的内容了。即评价的对象就是公共支出，评价的内容就是公共支出的绩效。 　　因此，从某种程度上讲，对公共支出绩效评价内涵的理解首先就得弄明白绩效概念的内涵，因为作为绩效评价的内容，其概念实际上就告诉了人们指标选择的范围。 　　从目前可以查到的文献看，对于什么是绩效，目前还没有一个较一致的表述。在普雷母詹德（2002）编的《公共支出管理》一书中，他对绩效的定义是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。[1]而亚洲开发银行的Salvatore Schiavo—Campo（2001）在《强化政府支出管理“绩效”》一文中对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念，它可以用努力和结果这样的字眼进行定义。实际上这个论述在说明，完全忽视绩效的主观方面是错误的，他认为主观方面是外部效果的重要决定因素，因此绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、过程、产出和结果来描述。[2]另外，OCED在其1994年的一份报告《Performance measurement and evalustion》中也对绩效进行了界定，报告提出绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。[3]但根据财政部财政统计司陆庆平的理解，绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，