论地方政策的决策模式..docVIP

论地方政策的决策模式. nbsp;nbsp;提要我国地方政策的决策过程表现为三种过程模型,即“中央―地方”或“上级―下级”过程模型、“民主―集中”过程模型和“领导―群众”过程模型。这三种过程模型不同程度地体现出“一”与“多”一体化民主的特点,从而使我国地方政策决策模式具有了一体化民主的特点。同时,地方政策必须从属于中央政策,其决策权总是有限的,这一特点也必然要在地方政策决策模式中反映出来。以上两个特点决定了我国地方政策决策的基本模式是一种一体化民主有限决策模式。 nbsp;nbsp;nbsp;关键词地方政策过程模型一体化民主有限决策模式 nbsp;nbsp;nbsp;广义而言,地方政策决策包括地方政策的制定过程和执行过程;狭义而言,仅指地方政策的制定过程。本文是从狭义上来理解的。所谓地方政策的决策模式,是指地方政策制定的过程模型。下面我们将从不同的角度对地方政策过程模型做一个简要分析,并在此基础上提出地方政策决策的基本模式。 nbsp;nbsp;nbsp;过程模型一:“中央―地方”或“上级―下级”过程模型 nbsp;nbsp;nbsp;我国的政权组织体系属于中央集权制类型。其特点是国家的重大政策由中央统一制定,地方政策主要是具体落实中央的重大政策。当然,这一过程本身也包括了地方政策制定的内容,即依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定贯彻落实中央重大政策的具有地方特色的具体政策措施。因此,地方政策的制定过程也可以说是中央政策的具体落实过程。 nbsp;nbsp;nbsp;但是,由于中国地大人多,经济、社会发展不平衡,各地情况各异,中央政策往往只是一些原则规定。地方政策的制定过程,既是对中央政策的具体落实过程,但又不能是中央政策的机械照搬。从制定过程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作为前提,它也可以看成地方政策制定过程的逻辑起点。这样,地方政策制定的过程就表现为“中央政策(一般政策)―地方政策(特殊政策)”过程,这个过程也就是毛泽东所说的从一般到个别的过程。 nbsp;nbsp;nbsp;由于地方政府本身就是一个层级节制体系,因此,实际的地方政策过程比上述过程模型要复杂得多,即在“中央政策―地方政策”这一过程中还存在很多中间环节。例如,对于县级地方政策来说,其过程表现为:中央政策―省级政策―市级政策―县级政策。因此,对县级地方政策制定过程来说,不仅有一个“中央政策―地方政策”的关系问题,而且还有一个“上级地方政策―下级地方政策”的关系问题,我们简称上级政策与下级政策的关系。一般说来,从中央政策与地方政策或上级政策与下级政策的关系看,中央政策或上级政策具体化为地方政策或下级政策的过程是: nbsp;nbsp;nbsp;第一,中央政策一旦通过,便以文件的形式或通过大众传播媒介传达到地方政府。在我国,中央的重大政策一般以文件的形式逐级向下传达。先传达到上一级地方政府,由再上一级地方政府传达到下一级地方政府,依此类推。 nbsp;nbsp;nbsp;第二,地方政府接到中央文件后,组织有关人员深入学习,并开展调查研究。在调查研究的基础上,依据中央文件精神,制定适合本地实际情况的具体政策。 nbsp;nbsp;nbsp;第三,上级地方政府制定的地方政策进一步向下一级地方政府传达。下一级地方政府不但深入学习中央政策,还必须领会上级地方政策的精神,并对本地情况进行调查研究。在此基础上,以中央政策为指导,根据上级地方政策的具体要求和部署,结合本地实际情况因地制宜地制定具体的地方政策。 nbsp;nbsp;nbsp;地方政策制定过程中的“中央政策―上级地方政策―下级地方政策”模型,是建立在中央集权制的国家政权组织体系基础上的。因此,中央政策对地方政策的影响、制约程度取决于中央集权的程度。在过去中央高度集权时,地方很少有自主权,地方政策的制定过程往往只是一个照搬中央政策的过程,地方政策缺少应有的相对独立性和灵活性,全国各地出现了政策上一刀切的现象。由于我国地大人多,各地条件不同,中央政策对地方政策的影响和制约只能从一般意义上去理解,在具体措施上只能由各地方去确定。因此,我们不能把“中央政策―上级地方政策―下级地方政策”的过程模式简单地理解为后者照搬前者的过程,而应该看成一个内容不断具体化、措施不断特殊化的过程。 nbsp;nbsp;nbsp;另一方面,我们还应看到,政策是一种利益机制,不同的政策反映了不同的利益关系。中央政策所反映的是全国的整体利益,而地方政策所反映的则是地方的局部利益。在社会主义条件下,整体利益与局部利益也存在矛盾。要解决好这个问题,就必须正确处理好集权与分权的关系问题