论对资助行政行为的控制..docVIP

论对资助行政行为的控制. 摘要：给付行政作为现代行政的一项基本职能，虽然不同于传统的规制行政，但亦应遵循法治主义的基本原则。给付行政大致可分为供给行政、资助行政和社会保障行政等领域。本文以资助行政为研究对象，在分析资助行政行为的一般理论的基础上，从资助资金、资助规则、资助程序以及对资助行政行为的司法审查等角度，分析对资助行政权力的制约机制，以促进该领域的法治建设。 　　关键词：资助行政；资助资金；资助规则；资助程序；司法审查 　　随着自由法治国家向社会福利国家的转变，政府活动领域不断扩大、政府职能得以扩张，行政权得以强化，这一特点突出表现为行政机关“通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利”[1].针对这一历史性转变，德国学者福尔斯托霍夫于1938年首先提出给付行政理论。该理论以“生存照顾”为核心概念加以展开，认为随着人口的增加和城市化这一社会现实的变化，为了建立公平的社会秩序，国家有义务为人们提供生活上所必要的给付。二战后，福尔斯托霍夫对其给付行政理论进行了必要的修正，将“对分配的参与”确立为给付行政领域的指导理念，并赋予其公法上的保护，同时主张将生存考虑责任从国家返还社会，国家的生存保障职能仅具有补充性。日本学者对该理论作了进一步研究，虽未就给付行政的涵义达成一致的见解，但基本上都对给付行政作广义的理解，认为“通过授益性活动而直接促进社会成员利益的所有公行政活动，都应该视为给付行政”，并将其分为供给行政、社会保障行政及资助行政。[2]鉴于目前我国学界对给付行政的理论尚未展开深入研究，本文借助这一理论架构，展开对资助行政相关问题的理论分析。 　　一、资助行政的含义与特征 　　资助行政，既可以从行政法律制度的角度加以理解，也可以从行政行为的角度加以理解。作为行政行为的资助行政，是指行政主体为了实现特定的公共利益，而对公民、法人或其他组织等私主体提供资金或其他财产性利益的行政行为。资助行政有广义与狭义之分，狭义的资助行政仅限于经济资助行政，广义的资助行政则包括经济资助行政以及非经济资助行政，诸如对青少年的培养和保护、提供知识和技术资助等非经济性的内容。[3]本文将资助行政的含义限定为狭义的资助行政，即只从经济资助行政的意义来探讨在该领域的有关问题。我国目前资助行政的领域非常广泛，包括国家科研项目资助、中小学贫困生助学金资助、高校贫困生助学贷款贴息、法律援助资助、对农业的财政资助、对中小企业的贴息贷款、对特定行业的补贴、产品的出口退税等。 　　资助行政的特征体现在以下几个方面： 　　1.资助行政的本质特征是为了实现特定的公共目的。公益性目的是包括资助行政行为在内的所有行政行为具有正当性的必要条件，离开了目的的公益性，资助行政就会异化为运用国家权力瓜分公共财产的手段。不同于其他给付行政行为公益性目的的一般性和抽象性，行政资助所要实现的公共目的是明确的、特定的，对私人的财政资助是实现该目的的手段。如通过对特定行业的资助，扶持该行业的发展；通过出口退税政策而对出口企业的资助，扩大出口、提高产品的国际竞争力；通过对特定对象的法律援助，发挥法律保障公民权利的功能；通过科研项目资助，提高科学技术水平。而社会保障行政则不同，该制度设计首要关注的是个体利益，以保障作为独立个体的最低生活水平以及有尊严的生活为其基本目的。 　　2.资助行政具有很强的政策引导性。资助行政是现代国家用来型塑社会、经济和文化生活的一种有效手段。国家通过对特定领域的资助，介入公民社会生活，引导和鼓励人们从事特定活动，从而引领社会发展。如通过对科研活动的资助，尤其是以通过公布选题的方式引导人们开展对国家所欲的特定领域的研究，推动科学技术的不断发展和理论的不断创新；通过出口退税免税政策，扩大出口；通过对农村劳动力转移培训的政府资助，实现农村劳动力在非农业产业就业的目的；通过对种粮农民的直接补贴调动农民种粮的积极性，保障粮食安全。 　　3.资助行政具有公共性与非盈利性。资助行政是以公共财政为基础的授益行政行为，其实质是国民收入的再分配，这一职能主要通过公共预算来实现，而解决公共问题和服务公共目的是公共财政的基本职能。所谓公共财政，“是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。”具体而言，“公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。”[4]政府通过对特定主体的资金资助，调节政府、企业、个人占有社会产品价值的份额，改变国民收入在各分配主体之间的比例关系，使人民共享经济繁荣之成果。同时，必须指出的是，国家通过运用经济手段以资助的方式积极介入公民生活，其目的并不在于经