论行政领导人行政责任的准确认定..docVIP

论行政领导人行政责任的准确认定. ［摘　要］：领导责任是领导人实施领导行为应当承担责任形式的总称，在具体认定时可细分为非法律责任（即政治责任）和法律责任（可划分为行政责任、民事责任和刑事责任）。就行政领导人而言，是否要承担行政责任的关键在于有无实施违反行政领导职责的行为。行政领导职责的表现形式虽然纷繁复杂，却总以利益的妥善衡量、资源的合理分配、程序的适当关注和组织的正常运作等为依托，其实质是行政裁量权的运作。因此，对行政领导人行政责任的认定，必须以违反行政领导职责的责任行为为标准，正确划分合理裁量行为与违法行为的界限，依此方能作出准确的处理。 　　［关键词］：领导责任，行政责任，行政领导职责，行政裁量 　　一、引言 　　在中央加大打击腐败的力度、政府希冀通过法治行政树立政府权威的过程中，领导责任一词成为媒体报道、群众评价、网络论坛上频繁曝光的字眼。遗憾的是，对领导责任的认识大多侧重于“重要性”的呼吁。学者的研究往往以加强领导责任为主线，认为腐败问题屡禁不止、违规行政居高不下的原因是领导责任的追究力度不够，亦有人提出“我们是副职责任制吗”的质疑。实践部门也以加大领导责任的认定与追究为已任，甚至出现了过于严厉的规定和处理：或是让领导人为下属纯系个人的行为负责，而不问事前领导人是否已经作过周详的布置、有过反复的强调（笔者将之概括为连带责任追究模式）；或是让领导人为客观事实的发生承担后果，而无视科学技术发展的不可预测性、自然灾害发生的无法预防性（笔者将之概括为客观事实责任追究模式）。 　　不追究领导责任，或总是由副职领导人承担责任，偏离了法治行政下塑造责任政府的预期目标，损害了权责明晰、以责任规范和约束权力的制度功能。但一味从严追究领导责任的作法，亦与领导行为内在的灵活、应变特性相左，从而束缚领导人的工作，挫伤其积极性。尤其是实践中，对不同形式的领导行为不加区分地按同一标准作出认定的处理方式，更会引发责任追究上的混乱。 　　领导责任认定与追究的现状，向我们提出了以下不可回避的问题：什么是领导责任？不同的领导行为在追究责任时是否应遵循不同的路径？领导责任与行政责任的关系如何？在何种情况下应该认定与追究行政责任？如何才能正确地认定与追究行政领导人的行政责任？本文将试图从行政法角度对上述问题作一回应。 　　二、认定行政责任的前提：领导人身份与责任辨析 　　（一）为“领导责任”正名 　　领导责任是中国政府意欲树立政府权威的重要举措，但“领导责任”一词，在理论研究与实践操作中的使用非常的混乱，以下几种场合都可能出现“领导责任”一词：（1）只要行为主体是领导人，不论其实施何种行为引发的后果，都称为“领导责任”；（2）将“领导责任”等同于政治责任或行政责任中的一种，当某一领导人应承担政治责任或行政责任时，就认为是承担“领导责任”；（3）认为“领导责任”是一种和“失职”、“渎职”并列的情形，造成“领导责任”内涵上的难以界定。 　　笔者以为，所谓的领导责任，是指领导人实施领导行为时应当承担的责任形式的总称。它并不是一个规范化的术语，在个案中应该根据领导行为的性质认定具体的责任形式。由于领导人实施的行为包括法律行为和非法律行为两种形式，领导责任也可以划分为法律责任和非法律责任。法律责任，顾名思义，就是指领导人必须确保自己的领导行为合法，若领导行为违反了法律规定，则要承担相应的法律责任。依据不同领导行为违反法律性质的不同，具体可区分为行政责任、民事责任和刑事责任。与此相反，所谓的非法律责任主要针对领导人的政治行为，即当领导人实施的政治方针、策略等行为不能为民众接受时应当承担的责任，反映的是民众的意愿，与法律规定无关。 　　（二）身份与责任的对应：领导责任的具体形式 　　1. 作为政党成员的政治领导人及其应当承担的政治责任。考查在西方国家发展完善的文官制度，我们会发现，政务官与事务官的分离是该制度的一大特色。由于每一个政党都有其预设的政治目标及信仰，作为政党成员的领导人必须在其领导行为中体现所属政党的价值观念和兴趣爱好，从而帮助树立政党权威，赢得最为广泛的民众支持。相反，作为政党成员的领导人在制定政策时，如果不能确切地反应民众的需求，所实施的与所听到的大相径庭时，完全有可能因为其不到位的政策而被要求承担相应的政治责任。这种政治责任的承受，无需相关的制度考核为基础，它取决于任命领导人的组织的需要，是一种不确定行为，难以预期。在奥克肖特看来，政治活动中的人们尤如“航行于一片横无涯际且深不可测的汪洋；这里没有躲避风浪的港