论行政权与村民自治权的冲突及解决..docVIP

论行政权与村民自治权的冲突及解决. 　　［摘 要］ 村民自治制度作为国家促进农村社会经济发展，实现国家现代化的重要举措，在经历的20多年中的确对农村社会的发展发挥了重要的作用，但由于其本身制度设计的根本动机和目的以及在国家现代化的历史长河中国家与农村社会的关系来看，其国家行政权与村民自治权的冲突的发生是不可避免的也是必然要出现的，因此，我们必须认清冲突产生的根源，从而更加实际地去化解这种冲突。文章试图从村民自治的历史发展的背景，从国家推行村民自治制度的实质及我国现代化进程中国家政权在农村基层的作用来分析冲突的表现以及冲突的原因从而找出解决的办法。 　　［关键词］ 行政权; 村民自治; 村民自治权; 司法救济 　　 　　引言 　　 　　中国的农村村民自治已经走过了20多年的历程，总体看来，它既是中国农村基层治理模式发展的历史延续，又是社会变迁的一个必然结果。近年来，关于我国村民自治制度的研究可以说已经深入到了各个方面，不仅国内的学者，就连国外的许多学者也越来越关注这一制度，从村民自治产生的历史背景，发展进程到村民自治的本质、内涵及运作的理性分析等等。这些研究对于推动与完善我国农村村民自治有着重要的理论指导作用。然而这个当年被举国一致寄予基层民主建设厚望的制度，并没有帮我们找到我国政治体制改革的突破口，更好地维护农民的权益，促进农村社会及经济的发展。于是好多人开始反思村民自治制度建构的合理性，一些学者将村民自治的困境主要归因于我国传统文化的落后以及村民素质低下或农村家族势力强盛、公共服务能力薄弱等因素的制约［1］，但笔者认为其步入困境的主要原因还是行政权与村民自治权的冲突所致，要想真正发挥其预期的价值，如何去调整好行政权与村民自治权的冲突乃是重中之重。本文将主要从这方面加以分析和论证。 　　 　　一、行政权与村民自治权冲突的表现形式 　　 　　对于村民自治，中国宪法和法律中都没有明确规定，只有有关村民委员会的规定。基于村民自治的主体以及目的之考虑（学者对此有不同意见），笔者部分采纳徐勇教授之观点，即自治主体是村民，目的是使广大村民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。［2］因此可以说村民委员会就是自治组织的一个“完全独立的权力-利益主体。”［3］这是诠释村民自治的核心。关于村委会，《村委会组织法》的界定是：它是指农村社区的居民自己组织起来，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式。因此，在此笔者认为可以将村民自治权狭义地理解为四项内容，即民主选举权、自主决策权、自主管理权和民主监督权。既然法律规定其是一个群众性的自治组织，那么自治权应该是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制约，其自治权却受到了国家行政权的干预和限制，使得村民自治制度的贯彻落实大打折扣。 　　实践中这种冲突主要表现为党—村关系和乡—村关系的无法理顺而致的紧张关系。对于党—村关系，学界普遍认为，党—村关系不顺主要是由于两者在基层事务管理上存在着权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则原因是多方面的，不同的人从不同的角度可以找出不同的解释。但其实只要我们再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即政府与自治组织之间的关系。 　　考察村民自治权的内容，这种行政权与自治权的冲突主要体现在行政权对村民民主选举权、自主决策权、自主管理权、民主监督权的干预。实践中主要表现为乡政府总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选；通过控制村委会，对本属于自治范围内的事项横加干涉，把村委会当成了自己的派出机构；采取措施阻拦村民行使监督权。试想作为村民自治权的代表机构实际上都为政府行政权力所控制，村民自治制度怎么可能出现预期的效果呢？拿笔者所在的村落来说，四年前，为了提高农民收入，政府加快了农业产业结构调整的步伐，强行要求农民种植青椒。没有经过专家的实地检测，更没有征求农民的意愿和经过村民大会的表决，这一“命令”就开始实施了，结果造成了产品滞压，农民怨声载道。请问自治组织的功能何在？农民经营自主权何在？为什么都是为了农民富裕，其行政权的介入就不能通过民主的方式呢？ 　　这种冲突说白了即村民自治过程中出现的“附属行政化”问题。当然