略论公务行为的认定..doc

略论公务行为的认定. 论 文 摘 要 近年来，随着《行政诉讼法》及《国家赔偿法》的相继出台，我国的行政诉讼案件也逐渐增加。“民告官”成为一种法制进步的象征，代表了立法的完善及公民依法维权意识的提高，也代表了社会主义市场经济条件下依法行政的重要性，大力推进了我国社会主义法制建设的进程。在行政诉讼的发展实践过程中，众多的司法实践提出了一个迫切的问题，即行政诉讼案件中，作为具体实施公务行为的主体——公务员，同时具有普通公民和公务员的双重身份，与此相适应，其行为也具有双重性的特点。换句话说，就是公务员的行为并非都是执行公务的行为。因此，对公务员所实施的各种行为进行正确的识别，从而区分、确定其公务行为与非公务行为的界限非常重要，它不仅关系着相应行为的效力，而且关系着行为责任的归属。由于法律上不存在唯一绝对的标准，以致司法实践中难以操作，有鉴于此，本文试就认定公务行为的法律意义、标准以及司法实务略谈一些粗浅的认识。 关键词：公务 公务人员 公务行为 责任认定 　　近年来，随着行政法、行政诉讼法及国家赔偿法的相继出台，我国的行政诉讼案件也逐渐增加。“民告官”成为一种法制进步的象征，代表了立法的完善及公民依法维权意识的提高，也代表了社会主义市场经济条件下依法行政的重要性，大力推进了我国社会主义法制建设的进程。在行政诉讼的发展实践过程中，众多的司法实践提出了一个迫切的问题，即行政诉讼案件中，作为具体实施公务行为的主体——公务员，同时具有普通公民和公务员的双重身份，与此相适应，其行为也具有双重性的特点。换句话说，就是公务员的行为并非都是执行公务的行为。因此，对公务员所实施的各种行为进行正确的识别，从而区分、确定其公务行为与非公务行为的界限非常重要，它不仅关系着相应行为的效力，而且关系着行为责任的归属。由于法律上不存在唯一绝对的标准，以致司法实践中难以操作，有鉴于此，本文试就认定公务行为的法律意义、标准以及司法实务略谈一些粗浅的认识。 　　一、公务行为的概念及公务行为认定的法律意义 　　公务，即国家事务。本文特指行政主体(国家行政机关和法律、法规授权的组织)主管的，管理社会的各项事务。行政主体是享有并且实施行政权的组织，但是行政权不可能自动实施，行政权的最终实现有赖于依法执行公务的人员来具体操作。因此，所谓公务行为，就是指公务人员代表行政主体，以行政主体名义所实施的行政管理活动。 　　由于具体实施公务行为的主体——公务人员，同时具有普通公民和公务人员的双重身份，与此相适应，其行为也具有双重性的特点。换言之，公务人员的行为并非都是执行公务的行为。因此，在司法实践中，将公务人员实施的各种行为进行正确识别，从而确定其行为是否系公务行为具有极其重要的法律意义： 　　首先，可以确定行为的效力，公务人员执行公务的行为是代表行政主体，以行政主体的组织名义实施的行为。究其实质而言，是代表国家，以国家名义实施的行为，而不是个人意志反映下的行为。因此，公务行为具有行政行为的法律效力。公务人员向行政相对方发布的行政命令、采取的行政措施、实施的各种具体行政行为，相对人有遵守、服从的义务，非有权撤销行政行为的国家机关正式作出撤销相应行为的决定或宣布该决定无效，相应行为的法律效力将一直存续。例如：税务机关工作人员对有偷税行为的纳税义务人作出罚款决定，被处罚人必须交纳罚款。 　　其次，可以确定行为争议的救济方式。对于具体行政行为，相对方不服引起行政争议，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如果公务人员实施的行为不是公务行为，那么该行为引发争议或违法时，则可以通过仲裁或诉讼(限于民事诉讼或刑事诉讼)的形式寻求法律救济。这说明，行政复议这种行政救济方式是解决行政争议所独有的途径。而且公务行为与非公务行为引起的诉讼性质也截然相异，由此相应的诉讼主体，诉讼权利义务也不尽相同。 　　第三，可以确定行为后果的法律责任。在外部行政法律关系中，行政主体与行政相对方是关系双方的当事人，公务人员只是代表行政主体实施行政行为，公务人员对其执行公务过程中的违法、失职行为不直接向相对方承担损害赔偿责任。因此，如果属于公务行为，不管其行为是否引起争议，其行为的后果均由行政主体承担。公务人员与行政主体的关系是一种委托关系，其行为后果所引起的法律责任，当然由行政主体承担。如果属于个人行为，则其行为的后果由本人承担，行政主体并不为公务人员的个人行为承担任何法律责任。 　　第四，可以构成行政主体实施某些行为的前提。在某些情况下，公务人员的行为属公务行为，即构成行政主体实施某种行政行为的基本前提。例如，对于拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务的行为，依照《治安管理处罚条例》，公安机关可对其实施行政处罚。显然，作出行政处罚的前提，是相对方拒绝、阻碍公务