“国有股减持”公共政策学反思.docVIP

“国有股减持”的公共政策学反思 《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》(以下简称《办法》)[1]由国务院于2001年6月12日颁布实施,四个月后的10月22日中国证监会报国务院批准后暂停执行该政策,一年后的2002年6月23日国务院决定,停止在国内证券市场减持国有股,这一政策被正式终结,创造了共和国公共政策由实施到终结的最短时间纪录#65377;这一政策实施的后果也远远超出了当初管理层的预期,那么,它究竟出了什么问题,问题的症结又何在?笔者从公共政策学的角度重新考察这一典型案例后认为,正是由于“国有股减持”在制定和实施过程中政策主体的不完全#65380;政策问题的模糊和政策客体利益的被公然侵犯以及政策环境的不成熟等促使该项公共政策迅速走向终结#65377; 一#65380;“国有股减持”的公共政策实质 《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》全文共包括16条#65377;诚如这一政策的标题所言,“国有股减持”的政策目的是为“筹集社会保障资金”而来,更进一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”#65377;从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持”的重要的经济社会功能,而且,这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质,显而易见,这是一项重大的公共政策#65377;同时,这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性#65380;合法性和权威性#65377;《办法》一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的,因而是合法的政府决定,体现了政府调节经济社会的意志#65377;《办法》又是由最高行政机关国务院颁布实施的,因而具有权威性#65377;从这一政策作用的对象分析,“国有股减持”是通过证券市场进行的,对证券市场的所有参与者都将产生影响,具有广泛的公共性特征#65377;比如《办法》中的第2条规定,“本办法所称减持国有股(包括国家股和国有法人股,下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司,下同)国有股的行为#65377;”[1]再比如《办法》中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式#65377;凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售#65377;国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金#65377;”[1]所引用条文中的“社会公众”#65380;“公共投资者”#65380;“公开募股”和“全国社会保障基金”等字眼标识出这一政策的公共性含义#65377; 二#65380;“国有股减持”的公共政策系统分析 依据公共政策学的理论框架,公共政策系统主要由系统的主体#65380;系统的客体和系统环境三者所构成#65377;系统的主体是指直接或间接参与公共政策制定#65380;实施#65380;监督#65380;调整和终结的个人#65380;团体或机构等;系统的客体是指公共政策的作用对象,主要包括需要解决的社会问题和公共政策影响到的社会成员,在社会成员当中,既包括自然人,也包括机构#65380;团体等法人;而系统环境指的是影响公共政策产生#65380;存在和发展的一切外部条件的总和,包括自然环境#65380;经济社会环境#65380;政治文化环境#65380;现实中的各种制度安排以及国际环境等#65377; (一)政策主体分析 我国国有资产实行“国家所有,分级管理,授权经营”[1]的原则#65377;因此,在整个国家范围内,国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人#65377;该《办法》所指“国有股减持”事实上是国有资产所有权的让渡行为,国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的,而且这一《办法》的制定#65380;实施等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的,这就更凸显了国务院的政策主体性质#65377;但是,问题的复杂性在于,除了少数特大型的中央直属企业外,国有资产通常都是由国务院授权分级实施管理的#65377;财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能,通常所谓的部属企业#65380;省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理”的意义上来界说的#65377;因此,在中国,各相关部委#65380;各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能,而国有资产的直接经营则由经过授权的企业具体运作#65377;这样,我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托—代理链条所构成#65377;因此,除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外,财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以