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环境执政能力课题组执行摘要及报告 环境执政能力课题组执行摘要 中方组长：薛澜 外方组长：杜丹德 西莫尼斯 ? 中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）环境执政能力课题组邀集来自中国、德国、荷兰、日本和美国的相关环境政策专家与学者，对东亚、欧盟、日本以及美国的环境管理情况进行了广泛的调研，对中国环境管理面临的问题进行了深入的调查及案例分析，对中国如何构建更有效的环境管理策略进行了多角度的探讨。并以此作为课题组提出意见建议的基础。 当前，中国在保护环境与自然资源基础方面正面临着前所未有的挑战。国家环境质量快速退化和自然资源迅速消耗，威胁着中国这个世界上人口数量最多国家的人民生活与健康，并影响着经济社会可持续发展的潜力。因此，中国政府最近特别强调环境保护在国家发展策略中的重要性。但是，要想真正解决这些问题，课题组认为需要在环境管理方面进行更根本和全面的变革。这种改革的紧迫性和重要性，并不亚于对国家具有极其重要意义的经济体制改革、国营企业改制和国有资产的管理，因为，公众所拥有的环境和自然资源不仅是国家的重要财富，也是社会的发展基础。 良好的环境是人们追求美好生活的重要保证。在理解2020年小康目标的时候，人们往往容易强调物质的丰富而忽视了拥有健康的身体去享受物质财富的重要性。由此，课题组特别建议要把对环境治理的改进提高到对经济体制改革一样的高度上来，从而保证人民的福祉。 环境治理的改革和国有资产管理体制改革有很多类似之处：有效的管理、透明、高效、问责是二者共同关心的主题。环境治理的改革应该借鉴过去25年以来积累的对国营企业的改革经验。例如，利用新近成立的国有资产管理委员会来统一协调过去多个部门对国有资产的无序管理，就是环境和自然资源管理改革可学习的重要经验之一。而这种多头管理的现实也正是环境目标无法完成的重要原因之一。 温家宝总理在第六次全国环保大会上强调，做好新形势下的环保工作，要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。在这个思想指导下，一些新的政策正在制定当中， 包括把环保目标的实现纳入到地方干部考核当中，对绿色GDP的试点等等。这些新的政策也都需要环境管理体制的重大变革。 课题组认为，如经济体制改革的经验所示，简单借鉴几个单一的国际经验并不能真正的帮助实现环境改善的目标。要做到环保工作的三大转变，进而实现十六届六中全会提出的到2020年“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转”的和谐社会奋斗目标，需要对环境管理进行更加系统的分析和考虑，需要针对环境管理体制的变革。为此，课题组在认真分析的基础上，提出以下四个方面的政策建议： （1）提高政府在执行环境法律和落实环境目标方面的能力，提高政府在控制环境污染和管理自然资源方面的能力；（2）增强市场机制的作用，通过奖优罚劣来鼓励企业环保方面采取更加积极的态度，推行避免环境灾害事故发生的良好举措；（3）扩大公众参与的力度，向社会提供环境和自然资源的信息，提高政府决策的透明度，并让各利益相关方、非官方组织以及大众了解、参与相关决策及执行活动；（4）推进国际合作，在国内及国际环境保护方面大力提高政府的规划能力和政策的协调统一程度。 具体来说，课题组建议从四个方面入手： 1???????? 政府 课题组发现，中国环境治理能力上面临的首要挑战，是国家环境保护总局在政策规划、实施以及与相关机构协调方面的行政权力与能力不足；第二个挑战来自于目前的“反应式”而不是“预防式”政策实践——很多政策只是应对污染问题而不是积极防止问题的发生，从而使得这些政策在限制污染问题的程度与范围以及自然资源破坏方面的效果有限；第三个挑战是如何建立社会各方面及公众参与的环保政策制定、执行、监测以及评估诸多方面的体系。据此，课题组提出如下行动建议： 1.1? 行政机构 （1a）把国家环保总局升格为环境保护部。 （1b）成立由总理任组长、各相关部委负责人参加的环境问题领导小组，秘书处设在国家环保总局。 （1c）为与在政府体系中所担负的重要环保职责和地位相称，国家环保总局需要建立更强有力的内部协调机制，加强传统上相对独立的部门之间的沟通与协调，建立更加综合统一的政策制定体系和数据管理。建立内部机制来评估所有新政策建议的环境、社会、经济影响，以保证国家环保总局政策建议的影响力和完整性。同时，需要建立内部机制来甄别新的环境问题与挑战。 （1d）改革地方环境管理体制，建立省以下环境直管制度，