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二元社保体系起源、改革与前瞻 摘要：中国最初的社会保障模式所呈现的明显的城乡分化，虽在一定历史条件下是正常的，但长期不能实现整合，衔接则不合理，使广大农民的生存利益受到损害。根据国际经验，同时基于中国工业化与城乡社会结构转型的特殊性，目前的改革可以以社会保险制度为重点，在加快城市企业职工社会保险制度的规范化改革的同时，采取措施将乡镇企业职工、进城农民逐步纳入社会保险的覆盖范围，并使之最终与前者统一。在农村，则构建一种既和目前实际吻合，又便于未来与城市整合的社会保障制度框架。未来在基本养老、大病医疗、最低生活保障等保障项目可实现城乡统一，而其他项目仍可保留一定的城乡差异。 建国之初，我国政府即建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度。在农村，则实行家庭与集体相结合、以家庭保障为主的保障制度。城乡社会保障因之出现了明显的分化。对这种分化，学术界的提法不一，笔者称之为“二元社会保障体系”。二元社会保障体系的出现有其客观必然性，但它的固化则产生了各种不利的后果。1978年以来，经济体制改革的深入推进和社会结构的快速转型，使二元社会保障体系的固有格局难以为继，建构城乡整合（衔接）的社会保障制度便成为一种客观需要。本文在对二元社会保障体系的出现及其长期存在的根源作出较为全面分析的基础上，根据现阶段的实际，提出了通过城乡结合改革二元社会保障体系的具体任务，并进一步探讨了未来我国社会保障体系走向城乡整合的可选择的模式与制度安排。 一、二元社会保障体系的形成及其根源 1.二元社会保障体系的形成。 1949年9月在北京召开的全国人民政治协商会议，通过了具有宪法效力的《共同纲领》，其中第32条规定在企业中“逐步实行劳动保险制度”。根据这一规定，1951年2月20日中央人民政府政务院（后称国务院）颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。当时我国企业职工劳动保险（即社会保险）涉及伤残、疾病、生育、年老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。除失业项目外，其他在发达的工业化国家尚存在的各社会保险项目，我国的社会保险都包括了。各保险项目的经费一般由企业与国家提供，个人不缴费。除项目齐全的劳动保险外，经过几十年的逐步发展，企业职工还享有各种福利待遇，如交通补贴、住房补贴、物价补贴、独生子女补贴及各种优惠乃至免费的社会服务。 而在农村则未实行社会保险制度。新中国成立以后，集体经济开始取代家庭经济原有地位而成为农村经济的主体。农民原先的依靠家庭获得基本的生存保障转变为依靠家庭通过集体（主要由家庭有生产能力的成员参加集体生产劳动，取得报酬，为丧失生产能力或处于生活波折期的成员提供生存保护）获得基本的生存保障。这种保障形式的实现方式是：农业生产最基本的资源——土地为集体所有，并由集体统一经营。具有农业户口的农村人口只要具备了一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的成员，由集体安排参加生产劳动，并参与对生产成果的分配。农业劳动者仅仅在其完全丧失劳动能力时，才退出农业生产，回到家庭由家庭具有生产能力的成员负责其基本的生活品供应。针对农民的医疗需求，从1958年开始，我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同。后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者则不能。农民有病，特别是患了大病，取自合作医疗制度的帮助是微不足道的，费用仍主要是来自家庭。另对少数没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保”，即保吃、保穿、保医、保住、保葬（儿童保教）。 从以上所述可见，我国在改革以前对城市企业职工和农民采取了两种不同的生活保障制度。不过这种不同主要是就核心保障内容而言：对城市企业劳动者实行了社会保险，而对农民则采取了另外形式。至于一些补充保障项目，如社会救济，尽管实施对象在农村和城市有所不同，但制度本身并无本质差异。 2.二元社会保障体系存在的根源。 二元社会保障体系是适应当时国家推进工业化的需要而形成的，是和二元经济、社会结构相适应的，传统的计划经济体制对其有着重要的、直接的影响，以下分别加以分析。 第一，城乡社会保障模式的不同选择，与我国农业生产力水平低下，农村人口多且比例一直居高不下有密切关系。在社会转型过程中，落后的农村农业经济与先进的城市工业经济长期并存是一个世界性的现象。与此相联系，从工业化国家社会保障的历程来看，一般都是先有面向城市企业雇佣劳动者的社会保险制度的诞生，而后经过较长的时期，当社会结构在工业化、城市化的基础上走上城乡一体化，城市工业已能通过自身的积累来反哺农业而实现农业经营的规模化与机械化以后，才有农民社会保险制度的出台与社会保障制度的城乡一体化。以养老保险制度为例，先进工业化国家城乡劳动者养老保险制度的实施，都间隔了较长的一段时期：西德68年，丹麦86年，美国5