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充分发挥人大在立法协商中的主导作用 　　2014年10月23日，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”2015年2月初，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》再次强调，“深入开展立法工作中的协商”“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更好发挥人大代表在立法协商中的作用。”执政党重视和加强人大在立法协商工作中的主导作用的一系列举措表明，人大作为国家的立法机关，应当是立法协商的主体、主导者和组织者。充分发挥人大在立法协商中的主导作用，既是新形势下完善立法体制的着力点，也是深入推进科学立法、民主立法的客观要求。 　　一、深入开展立法协商需要充分发挥人大的主导作用 　　根据学者们的描述，立法协商可从广义和狭义两个层面进行理解：广义的立法协商主要指具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动[1]；狭义的立法协商主要指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会在正式通过宪法修正草案以及法律、法律决定草案以前，将其草案提交全国政协及其常务委员会或地方政协及其常务委员会进行政治协商，听取意见和建议，尔后仍然由全国人民代表大会及其常务委员会审议决定的一种制度化规范化程序化的过程[2]。由此可见，具有立法权的人大及其常委会是立法协商中的主导机关，深入开展立法工作中的协商应当充分发挥人大的主导作用。 　　一方面，充分发挥人大在立法协商工作中的主导作用是由人大的宪法地位决定的。人大是我国的立法机关，代表人民行使立法权，在立法协商的过程中扮演着政治整合和利益平衡的重要角色。“立法机关之所以享有权威，就是因为他们由人民选出，宣称代表选区人民争取利益，任何法案都是社会各阶层和各个团体的代表所共同参与及互相妥协的结果，经由此种程序而制定的法律乃具有高度的合法性，易为人民所接受。”[3]我国现行宪法第二条明确规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。同时，宪法第五十八条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。因此，在立法协商过程中，人大理应承担起作为国家立法机关的宪制责任，依法行使宪法和法律赋予的立法职权。另一方面，充分发挥人大在立法协商工作中的主导作用是由立法程序的民主特质所决定的。“在立法过程中，如何体现走群众路线，实行开门立法、民主立法，即找谁协商、协商什么、什么时间协商、用什么方式协商、对协商意见的吸纳和反馈等，主要是由人大（及政府）立法机构确定的。”[4]立法程序本身就是一个以平等参与和尊重差异为基本精神，通过充分的辩论、沟通、说服和妥协来处理和解决各种社会矛盾和利益纠纷，从而最大限度地实现公益、形成共识的过程。立法程序的正当性原则是由立法机关本身的民主性决定的，只有通过民主立法程序制定的法律，才能保证法律的合法性与正当性。作为我国的立法机关，人大在立法过程中以主导者的身份通过一系列的讨论、商谈、协商和表决的民主程序来听取民意、反映民情、汇聚民智，这既符合立法程序的正当性原则，也是人大作为代议机关所蕴含的民主品格的集中体现。 　　二、人大主导的立法协商模式：广东的实践与经验 　　“立法协商在地方已成为一个有着十几年历史的法治和政治实践，积累了许多值得借鉴的经验。”[5]自党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”后，立法协商在国家的统一部署下，规范化、制度化和程序化水平不断提升，各地人大结合本地实际情况形成了不少具有地方特色的经验与做法，这里以人大主导立法协商的广东模式为分析范例进行介绍。 　　较之福建、江苏、浙江等地以政协为主导的立法协商模式，广东立法协商的最大特色就是人大主导。为保障立法协商的效果，实现民主立法的目标，广东人大探索建立了一系列具有典型意义的立法协商机制。第一，立法听证制度。1999年9月，广东省人大常委会就《广东省建设工程招标投标管理条例（修订草案）》首次公开举行立法听证会，开创了全国地方人大的立法听证先河。此后，立法听证程序被写入立法法。2005年9月，全国人大常委会就个人所得税工薪所得减除费用标准举行首次立法听证。第二，立法咨询专家制度。2000年9月，广东省人大首次聘请了6位立法顾问，其主要职责是参与各委员会法规草案的起草、调研和修改工作，参与立法规划和年度立法计划的拟定工作及对具体法规的重点、难点和规范化问题的研究工作等等。2013年6月，广东省人大常务委员通过《广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定》，对立法专家的