《第五章规范性文件.docVIP

第十一章 规范性文件 规范性文件俗称“红头文件”是各级政府和部门管理经济、社会事务的主要手段之一在我国行政管理中具有 非常重要的地位。制定规范性文件不属于行政立法但与行政立法相似。可以说制定规范性文件与行政立法不存在实质性的分界两者都属于有权机关依法定权限和程序制定的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的行为规范同属于抽象行政行为。实际上许多规范性文件在经过一段时间的实践检验后都会以各种形式被法律、行政法规、规章吸收甚至直接上升为法律、行政法规、规章。相对于制定行政法规、规章等行政立法而言由于现有的规范文件制定程 序方面的规定较为简便、粗陋所以规范性文件制定中的问 题却相对突出出现了制定随意性大文件过多、过滥违 法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费与法律、 法规、规章矛盾规范性文件之间相互冲突等不良现象。因 此必须建立和健全规范性文件制定程序和监督机制对规 范性文件的制定予以严格的监督管理以保证规范性文件程 序与内容的合法从源头上防止违法行政保障广大人民群众的合法权益。 第一节 规范性文件的基本内涵 一、规范性文件的定义 规范性文件是指除政府规章外各级人民政府及其工 作部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组 织在行政管理工作中针对不特定人、不特定事制定发布的 对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的决定、命令、通 告等文件。 首先规范性文件是一种特殊的政令而不是行政立法。 这两者是有区别的1、两者主体不同。行政立法权是宪法、 立法法和组织法专门授权较高层次的行政机关如国务院、 省级人民政府等行使的。而规范性文件的制定主体非常广 从现在的法律规定来看几乎所有的行政机关和法律、法规 授权的具有管理公共事务职能的组织都有规范性文件的制 定权。2、两者制定程序不同。行政立法程序是由国家法律 如立法法等予以规范的具有很强的权威性。规范文件制定 程序现仍是由规章甚至较高级别的政府规范性文件的形式 予以规范权威性较弱。3、两者规定的内容不一样。行政 立法规定的是社会的基本规范而规范性文件往往是行政机 关履行行政管理职能执行法律、行政法规、规章的具体化 规定。 其次规范性文件不是一般性的政令而是一种具有普 遍约束力的政令。行政机关发布的决定、命令等有一些是针对特定的人和特定事项的有的则是针对不特定的人和不 特定事项的只有后者才是规范性文件它的特点是普遍约 束力即规范性文件对制定主体所管辖的整个行政区域的公 民、法人和其他组织具有约束力。因此各级人民政府及其 工作部门制定发布内部工作制度、技术操作规程对具体事 项作出行政处理决定以及对直接管理的事业单位人事、财 务、外事等事项制定文件不属于规范性文件。 再次规范性文件是行政机关和法律、法规授权的具有 管理公共事务职能的组织为执行法律、行政法规、规章对 社会进行管理而实施的一种抽象行政行为。在社会管理功能 方面规范性文件与具体行政行为有相同的作用但规范性 文件的管理功能通常是间接实现的规范性文件所确定的规 则、要求往往要通过具体行政行为实现。同时规范性文件 也是相应具体行政行为的执法依据。 二、规范性文件的制定主体和制定权限 一规范性文件的制定主体 规范性文件的制定主体是指有权制定、认可、修改和 废止规范性文件的行政机关或相关的组织。一般来说所有 的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组 织都属于规范性文件的制定主体就我区而言规范性文件 的制定主体包括自治区人民政府、自治区以下人民政府、 自治区实行垂直领导的部门、县级以上人民政府工作部门、 法律、法规授权的组织等。另外要指出的是规范性文件 可以由两个以上的主体联合制定具体形式有两个以上政 府部门联合制定行政机关与非行政机关联合制定地方政府部门与中央垂直领导的部门联合制定等。 二规范性文件的制定权限 规范性文件的制定权限是指现行全部有关需要通过制 定规范性文件加以调整、控制和规范的事项的权力范围即 规范性文件的制定主体行使制定规范性文件职权的权力限 度和内容范围。对规范性文件的制定权限要注意两个问题 1、各个规范性文件的制定主体的制定权限划分。《广西 壮族自治区规范性文件监督管理办法》未对规范性文件制定 主体的制定权限划分作出明确规定一般而言规范性文件 的制定主体制定权限划分有两个标