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有效行使人大质询权的思考 　　人大质询权作为人大监督权的重要内容和表现形式，具有重要的价值和作用。但是由于各种原因，人大质询权长期处于“休眠”状态，致使人大监督的功效尚未完全发挥。因而，我们应采取有效措施，“激活”人大质询权，保证人大质询权的有效行使。 　　一、人大质询权行使现状及其原因分析 　　季卫东教授曾指出：“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”[1]我国人大质询权正是陷入了这样一种“名归而实不至”的尴尬境地。虽然我国宪法和法律明确规定了人大质询制度，明确赋予了人大及其常委会质询权，且越来越规范化、程序化，然而，与此不相适应的是，各级人大及其常委会行使质询权的次数却越来越少。据有关媒体统计，近 30 年来有不少于 80%的地方各级人大及其常委会从没有行使过一次质询权。如果说我们过去还能列举几个经典的质询案例的话，如“1989 年 5 月，在湖南省七届人大二次会议上，代表们就中央要求清理整顿公司提出质询案，最后以副省长杨汇泉被罢免而告终；2000 年 1 月，广东省九届人大三次会议上代表们提起质询案，导致省环保局局长易人；2009 年，湖南省人大常委会对省政府部分直属机构违法收费和挪用财政资金行为提出质询案……”。那么，近几年来，无论是全国人大及其常委会还是地方人大及其常委会，都很少行使质询权，质询案例自然鲜有谈起。2010年，吴邦国委员长在其工作报告中明确提出要“依法开展专题询问和质询”，曾燃起了人们无数希望。然而，由于缺乏相应的跟进措施，到目前为止，人大质询权行使的次数依然非常少。对于这种情况，学者们将其称为质询权的“闲置”“虚置”“休眠”等。正如曹众教授指出：“‘质询’被写入宪法和法律文本已经有30余年的历史。如果把1954年宪法第三十六条规定的‘质问’也算在内，那么这项权力在中国的宪法和法律中已存在50多年的历史。当前，又距离2010年委员长的‘提起’两年多过去了，像询问那般，中央层面本应起到示范效应的质询案，至今却悄无声息。质询权依旧休眠……”[2]那么，是什么原因导致人大质询权出现了上述状况呢？是不是“一府两院”的工作中没有什么值得质询的问题呢？显然不是。正如王鸿任代表指出：“质询权的长期闲置，并不是各地‘一府两院’的工作中没有值得质询的问题，而是规避刚性监督措施的惰性。”[3] 　　笔者认为，人大质询权被“虚置”的原因很多，但主要有以下几个方面：第一，认识上的误区。由于质询是人大通过一定的法律程序，强制被监督对象回答代表或委员提出的问题，且代表或委员可以根据回答的情况采取必要的措施，因而，质询权具有较强的“刚性”，与询问、审议、视察、检查等监督方式相比，“问责性”更浓一些。因而，许多对人大质询权不了解的人，特别是“一府两院”的领导人员，误认为人大从事质询工作，就是给自己“唱对台戏”，就是给自己找“麻烦”，甚至就是“没事找事”“无事生非”。一些官员还误认为，一旦被人大质询，就要被罢官，即使不罢官，也会影响自己的政治前途。所以，“一府两院”一般不愿积极主动地配合人大的质询工作。而从事人大工作的同志，基于上述理由，也怕得罪人，也不敢积极主动地行使人大质询权。第二，法律机制不健全。虽然我国宪法和法律已经建立了比较完善的人大质询制度，但该制度仍然存有不少缺陷，特别是规定比较原则、抽象，缺乏具体的程序性规定，如人大质询会如何组织、如何开展、如何处理等都无具体的细则规定，这样使得人大开展质询工作往往于法无据，无从下手，实践中操作难度也比较大。第三，实施门槛高。考虑到人大质询具有较强的问责意味，因而，我国法律规定了较高的实施门槛。这虽然有一定的合理之处，有利于避免质询权的滥用，但实施门槛偏高，也会阻碍人大质询权的正常行使。如根据我国法律规定，只有一定数量的人大代表或人大常委会组成人员书面联名，才有权提出质询案。这就无形中增加了人大质询权行使的难度，因为如果某一质询案得不到法定人数的赞同，就根本无法提出。又如根据我国法律规定，各级人大代表或人大常委会组成人员只能在各级人大会议或人大常委会会议期间提出质询案，其他时间则无权提出。因为各级人大会议一般每年才举行一次会议，各级人大常委会一般两个月举行一次会议，且各级人大会议或人大常委会会议议程本来就非常多，这就导致人大质询工作无法经常性开展，难以做到常态化，等等。 　　二、“激活”人大质询权的对策 　　“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”[4]党的十八届三中全会明确强调，要加强人大监督，要“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”。要“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”[5]。因而，我们必须要采取措施，“激活”人大质询