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城市化进程视角下的“土地财政”问题研究 ——基于新疆数据的实证分析 邢绪文 （新疆财经大学 金融学院，新疆 乌鲁木齐 830012） 摘要：通过剖析导致“土地财政”产生的原因，利用新疆1995至2009年的相关数据，通过单位根检验和协整检验，建立时间序列模型，对土地财政与一般预算收入、经济增长率、城市化率之间的长期均衡关系进行实证分析。研究结果表明：地方政府面临的财政压力和逐利行为是促进地方政府向土地财政“伸手”的动力，土地财政的最大风险是危及中国的城市可持续发展。因此，须深化财税体制改革，完善土地分配机制，转换政绩考核标尺来规范地方政府行为，促进地方经济和社会的和谐发展，这样才能杜绝土地财政现象。 关键字：土地财政；土地出让；城市化进程；可持续发展 中图分类号： 文献标识码： 文章编号： 一、引言及文献综述 随着改革开放以来中国经济的迅猛发展，城市扩张程度的不断加大，以及分税制改革导致地方政府初次分配财力的急剧下降，地方政府对土地出让收入的依赖程度日益明显。截至2010年年底，我国的土地出让金收入已超过2.9万亿，同比增加超过70%。尤其对中东部的大城市和沿海城市来说，土地财政收入占财政一般预算收入份额达到40%以上，甚至某些地区超过70%。地方政府对土地财政收入的依存度不断加大，土地财政成为名副其实的“第二财政”。 近几年来，大中城市的扩张力度逐年加大，这在很大程度上推动了建筑业和房地产业的蓬勃发展。房价的节节攀升又反过来刺激着地方政府通过大搞土地财政来获得土地为之带来的丰厚收益，进而加速土地财政不断向前迈进。然而，在造就城市扩建进展的同时，对土地财政批判的声音却从未停止，土地财政成了助推城镇房价居高不下的幕后黑手。虽然它带动了城市设施的完善和更新，但却在一定程度上忽视了“民生”建设，忽视了城乡居民对日益增长的物质和文化需求，使得居民的幸福感程度普遍下降。因此，正视土地财政与城市发展的深层次原因，化解两者之间的矛盾冲突是本文分析的重点。 土地财政在发达资本主义国家的改革实践或多或少可以给我国以启示和借鉴，但由于社会制度的差异以及政治经济体制的不同，我国的土地财政更多地具有自身的背景和特殊性。现有文献大部分是针对我国的具体国情加以研究，大致从以下几个方面入手：蒋震、邢军（2011）[1]认为，当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要原因。顾乃华等（2011）[2]基于我国省际面板数据发现土地财政强度差别较大，土地财政强度呈现“东高西低”格局，正是发展条件不同的各地区围绕GDP增长展开锦标赛，将土地作为招商引资筹码，以及推动城市扩张和大力发展房地产业的载体，从而导致了土地财政的区域差异。安体富、窦欣（2011）[3]认为房价的上涨在一定程度上是由土地财政规模的扩大导致的，房地产市场的发展前景与地方政府的利益息息相关，房地产市场调控要达到一个好的效果，首先要处理好地方政府土地财政问题。贺禄飞等（2011）[4]认为，“土地财政”形成的原因多种多样，有内因也有外因，其中现行土地制度存在的缺陷是产生“土地财政”的内在根源。贺蕊莉（2009）[5]指出后土地财政时代地方政府财政收入行为中最具风险的行为是扩大拆迁规模、过度举债和滥用税收排斥, 在维系租金型收入制度的同时, 滥用公债型收入制度、损害税收型制度。鲍宗豪（2011）[6]分析了“土地财政”驱动城市化的四大悖论，提出分离政府经营土地的职能，允许农民的集体土地进入城市土地市场，才可从源头上抑制土地财政的片面增长，化解经济社会矛盾，促进城市化可持续发展。余丽生（2011）[7]分析了土地财政的利弊，提出了如何从规范中央和地方的收入分配、培养地方税体系、开辟地方新财源等方面着手来规避地方政府对土地财政的依赖。梁云凤（2011）[8]更指出“土地财政”不可持续，发行市政公债势在必行的论断。 由于国内文献大都从理论、政策层面上对土地财政进行剖析，并提出了相应的对策，但某种程度上缺乏论据，没有足够大的说服力，创新点不足。然而一部分学者能从实证方面进行研究，但分析过程存在某种程度的偏误，所得结论也没有抓住土地财政的本质。本文通过土地财政的发展背景，给出了土地财政之所以产生的深层次原因，并结合新疆维吾尔自治区1996至2009年的相关数据，运用计量经济学模型进行了深入细致的分析，结合当前我国土地财政发展的最新情况，从正反两个方面权衡对比指出了中国土地财政改革的方向。 二、“土地财政”的成因 （一）分税制改革造成了地方巨大的财政收支缺口 计划经济时期，中国的财政体系高度集中，中央对财政收支统一调配，地方政府基本上没有独立的预算。由于失去财税收入的自主权，地方政府的利益被中央所控制，地方失去了追求自身利益的动力。1980