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廉政体制外监督：类型与方式 　　摘 要：以法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与治理腐败的活动，称为廉政体制外监督。据此定义，廉政体制外监督可分为五种类型，其方式和途径包括：政府系统内民主监督、政府系统内非常规监督、政党监督、公众组织与公众监督、舆论监督、重大议题触发型监督和技术监督。 　　关 键 词：廉政体制；体制外监督；治理腐败；廉政建设 　　中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）07-0027-07 　　廉政体制外监督是对廉政体制内监督必要、有益的补充。实施廉政体制外监督，不仅能弥补廉政体制内监督存在的缺陷，促使廉政体制内监督的规范化与监督效率的提高，而且能促进廉政体制的渐进式改革与公共权力监督体系的不断完善，最终有效地实现廉政建设的目标。因此，对廉政体制外监督的类型与方式进行学理分析与实证归纳十分必要。 　　一、总论 　　廉政体制内监督与廉政体制外监督的区别在于监督主体的监督权力、方式是否符合相关法律规定，是否占用了国家相关法律制度资源。其区别的标准不在于是否行使了法律规定的权力，而在于对公共权力的监督与防治腐败是否超出了宪法、法律法规的相关规定。本文将法律没有规定的主体、权责、客体、方式或路径对国家机关及其公务员行使公共权力的行为进行监察与治理腐败的活动统称为廉政体制外监督。 　　从理论上讲，由于公共监督系统的主体、对象、职责、权力、过程及其方式等要素众多，因而这些要素中只要有一个不在法律规定之内，其监督均属体制外监督。然而，现实中法律规定总有不周之处或存在模糊性，因此，廉政体制内和体制外的区分也是相对宽泛的。为避免分类不清或与下文逻辑不符，这里做一种补充界定：宪法、法律法规中具有笼统的规定而对具体监督的职责与权力，渠道与途径，过程及其方式、方法等要素之一或更多要素没有明确规定的，且没有形成长效机制或没有常设机构的，都视为体制外监督。 　　从公共权力监督的要素和过程来看，完整的监督系统主要包括五个要素：监督主体，监督职责与权力，监督对象、内容等客体，监督行为及其方法，监督渠道与途径。廉政体制外监督的一般过程是监督主体根据其权责或维护自身权利的需要，通过某种渠道或途径，对客体采取某种方式方法进行监督的行为。根据上文对廉政体制内外划分的方法，只要这五个要素中的任何一个要素不在法律规定之内的监督均属体制外监督，而不论其他的要素是否在法律规定之内（即在廉政体制内）。据此，廉政体制外监督可分为五种类型：法律没有规定的监督主体，法律没有规定的监督权力或责任，法律没有规定的监督对象与内容，法律没有规定的监督行为及其方式、方法，法律没有规定的监督渠道与途径。如下表所示，表中还设计了廉政体制外监督的七大方式以及这些监督方式所对应的体制外监督的具体形式。既有的法制规定与体制内的监督形式往往是有限的，而体制外监督的创新却是无限的。因此，表中所列出的体制外监督形式仅仅是部分举例或笼统概括。根据经济社会发展与政府改革的需要及反腐倡廉的新形势，在廉政建设实践中完全可以探索出更多、更有效的创新举措。 　　二、分论 　　（一）政府系统内部的民主监督 　　监督的实质是一种权力制约机制，是一定的权力主体对其他某个或某些权力主体在行使权力时进行制约的过程与方式。民主监督主要体现在权力制约方面的平等与自下而上：其一是平行部门之间的权力分立与制衡，以防止个别部门权力泛滥；其二是下级部门对上级部门、下属对领导、个人对组织所体现出来的在一定程度上的权力与权利的约束，防止组织对个人以及个别领导对所在部门与下属的专制，继而造成侵权与腐败。首先，在我国政府系统内部，各部门因各自的分工不同而存在一定程度的相互制约性，但总的来说表现为党政不分，行政机构的权力过大。其次是人民代表大会和司法部门，其监督权力的力度相对较弱，而政治协商会议与政府组织内部的职工代表大会或工会的监督作用也较小。这样的监督机制一时难以做出重大调整，必须寻求体制外的增量以实现权力格局的整体动态平衡。 　　具体而言有以下途径： 第一，完善民主选举的人事任用制度，实行自下而上的推荐与选举，领导由下级部门和下属员工基于绩效选举产生；第二，在组织内部实施自下而上的绩效考核与评估，提高评估的独立性与客观性；第三，完善民意表达与监督运行机制，如拓宽申诉、投诉、检举、建议、复议等监督方式的具体渠道等。 　　（二）政府系统内部的非常规监督 　　政府系统内部的非常规监督是针对特殊和例外情形而采取的监督形式，尽管其在一定条件下非常重要且必要，但不得随意使用，否则会引起常规监督的混乱及其在更大范围的失灵。为此，需要在相关廉政法律法规的基础上对其疏漏或例外情形做进一步的解释和补充，严格规范非常规监