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农村五保老人供养模式思考 中共哈尔滨市呼兰区委党校 讲师 李金凤 我国的五保孤寡老人超过百万之多，如何解决农村五保老人的供养问题，一直是党和政府最关心、最重视的工作。为了更好地提高五保老人的生活质量，使他们的生活水平相应的得到提高，在推广农村五保老人模式的基础上，再次探索建立一个符合农村实际的五保老人的供养模式。 我国的五保供养制度，形成于20世纪50年代中期，最早提出关于农村“五保”供养工作的法规性文件是1956年1月和6月发布的《一九五六至一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》，文件规定“社内缺乏劳动力或完全缺乏劳动能力的老、弱、孤、寡、残疾社员，除了在生产上给以能力胜任的安排”外，还特别规定要“保证他们的吃、穿、和柴火供应，保证年幼的教育和年老的死后安葬”，是为“五保”的起源。 一、农村五保养老现存的三种方式 我国目前针对五保老人的供养方式主要有三种方式：自养、分散供养、集中供养。自养，顾名思义就是通过自己力所能及的劳动、邻里救助、旧年积蓄等度过晚年。这部分五保老人是当前我国最脆弱、最无助、生活最凄惨的一个群体。 分散供养是指纳入五保供养范围的老人却自行居家养老的方式。这部分老人的数量较多，养老标准较低，这样的标准远远不够老人们的基本需求。是农村五保老人中生活质量算是最高的群体，但是数量甚少。在供养标准上，不论在任何时期，集中供养的老人供养标准一般比较高。 集中供养的模式，目前主要有两种： 集中供养是指纳入五保供养范围的老人在敬老院等集中场地养老，这部分老“五保村”，五保户不离乡土，以自我服务为主，国家、集体、村管理为辅的管理方式，“五保村”里的五保户自己选出身体比较好、责任心强的老人来管理日常事务，由村委会指派专人协调的方式。 二、农村五保养老的困境及其原因 农村五保养老存在的基础，可从经济和社会两个层面来认识，经济基础是农村经济发展落后。五保老人大多年老丧失劳动能力，无法参与生产获得应得的报酬，社会基础是五保老人大多单身无子无女，打破了传统家庭养老的代际基础。此外我国城乡二元化分割，社会保障体制将农村居民排斥在外，使得农村五保老人对社会的依赖越来越强，存在着先天性缺陷，在这种情况下，具有权威性和公益性先赋特征的政府必然要负起五保养老的责任。 但是目前，农村五保养老却面临着困境，这是目前学术界的一致看法，近年来，虽然一些地区的农村五保供养工作取得了一定成绩，但从整体上看，问题依然很多，主要表现为“五保对象应保尽保难，五保供养标准落实难，全面落实五保内容难，实施敬老院集中供养难，地区供养负担不均，五保老人供养面临“供养对象减少，五保内容大缩水，供养标准普遍下降”等困境，日常生活难以照料，处于严重边缘化的境地；，农村分散供养五保对象是五保供养人口的主体，税费改革后他们成为基本生活权益受影响最大的群体，主要问题在于分散供养标准低，经费难以足额到位，日常生活照料被忽视。 综合来看，学术界对于五保问题的研究，基本上是以当下或当时的政策文件为基准来进行的，主要围绕“五保供养目标的定位”、“五保政策的执行与落实”两个主题进行研究，这些问题直接关系到政府在五保养老工作中的价值取向，这样来寻找五保养老的法理基础，更能够深刻影响到政府制定和施政策的水平与程度。 关于原因的研究，基于研究者的角度不同，所以或多地存在着差异，但是也不乏共同点。其差异在于， 农村五保供养制度调整滞后乃是问题的症结”；“五保融资层级太低，五保供养责任主要以村级组织承担，主体过小”；“尽管一些执行因素不利于法规的贯彻，这其中包括地方领导重视程度不高、有关部门的执法检查力度不到位，和基层民政干部的工作不够努力。但法规执行有落差的根本原因，还在于和后天环境的新挑战” ，认为五保供养标准制定的过高，税费改革以及农民增收减缓等都对之提出了挑战；“根本原因在于经费不足，经费在迅速变化的乡村财政体系中没有得到制度性落实。 总而言之，农村五保养老出现困境的根本原因就在于，农村经济发展落后，国家供养经费不足。主要原因在于政策目标制定不科学，政策执行不力，此外经济体制的变革以及相关制度建设的滞后加剧了问题的严重性。 三、五保养老工作的出路及未来研究方向 对五保供养的属性界定，直接影响着对五保这个群体的保障基础，认定和政策目标制定，对于五保老人的生活质量将起到一个基础性的影响。从概念上分析，社会救济的内涵是指：“国家和社会面向贫困人口和不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策”，“帮助他们摆脱生存危机”以保障他们最低生活水平的制度；而社会福利是指：“国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保险制度。”通过对二者内涵的比较社会救济是面向生活贫困群体以保证其基本生活来源的保障制度，而社