有效监管与“无缝隙政府”.docVIP

有效监管与“无缝隙政府” 　　比较地看，与多部门管理国有资产的“五龙治水”机制相比，2003年以后建立的新型国有资产监管体制有了很大改进。但是，应该看到，今天的国有资产监督管理机构，仍然只是部分经营性国有资产意义上的监管机构，覆盖全部经营性国有资产和国有企业的监管体制亟待完善，国有企业（资产）推动经济社会发展的整体合力仍有待提升。屡见不鲜的国有资产流失、资源开发乱象，国有企业的不务正业、核心竞争力不强等，正是国有资产监管不完全、不统一的佐证。 　　类似国有资产监管体制的不完全、不统一，以财政预算改革为例，有关专家比较研究了“前预算时代”的中国财政汲取能力和分配能力存在的主要问题：预算资金分配权极其分散，财政管理体制极度分散，预算收支管理分散。预算资金分配权的分散导致了政府内部缺乏控制和财政收支的混乱：多部门拥有资金分配权、各种预算外资金游离于财政预算管理之外、资金不能细化到部门和项目因此影响资金使用效益。财政管理体制的分散导致了预算执行中缺乏监督和控制：各部门自行管理预算内外收支、对财政活动的监管和会计体系也非常分散。预算收支管理的分散导致了一个全面、一致的政府预算的缺乏，使得各级人大难以履行预算监督的职能。1999年以后，应对分散的财政管理体制，中国政府不得不启动以“集中统一”和“预算监督”为核心的财政体制改革。 　　以产业政策为例，路风等对中国产业政策行政能力的分割和不足做过专门研究。一方面，相对于产业化的繁重任务和复杂问题，中国产业政策行政能力显得严重不足。在过去30年里，从国家经委、国家经贸委的撤销，到国家经贸委的重新设立和再撤销，再到工信部的新组建，对国家工业行政机构改革的重点始终放在精简撤并上，从来没有放在国家工业行政机构的重新建设上。在当今世界最大的工业化国家，工业行政机构过小、人员过少直接限制了中国中央政府的工业行政能力。另一方面，产业政策行政能力严重不足的同时，中国中央政府执行产业政策的行政能力是分裂的。研究指出，政府领导经济转型和产业升级的综合性任务，由国家发改委、工信部、国资委、商务部、科技部等分担，却没有一个部门对此负有足够责任并有足够能力去承担这个任务，这种状况导致各个部门都从各自的局部出发去工作，还伴随着部门之间的竞争和争夺，导致了中央政府执行产业政策的行政能力的分裂。 　　无论是国有资产监管和财政的分散管理，还是产业政策的行政能力分裂，都反映了政府职能分割所带来的不良后果。这正如研究“无缝隙政府”模式的美国学者拉塞尔所指出的：在一个政府机构内部，权力和职能分割的代价是非常巨大的。以“科层制”为特征的分工和专业化的异化发展，导致了今天众多组织的各自为政、本位主义、无效率、不负责任等，正如政府职能的四分五裂、职责重复和无效劳动。随着经济社会发展，急需一种新型组织出现，以一种整体的、全盘的、联合的方式，而不是分割、零碎的形式来组织工作，打破既有的现有组织之间的部门界限和职能分割。不同于以隔离为特征的高度分散的组织（既可能包括部门之间的隔离，也可能包括部门内部的隔离），“无缝隙政府”主张为顾客提供一步到位的采购和简单灵活的服务。比如，在以往，一个病人需要和50多个不同的医务人员打交道，并不得不忍受无穷无尽的表格和漫长难熬的等待。现在，不同于以往部门化、分类化和专业化的医疗组织，“无缝隙医院”组建了由护士和医生组成的，具备多项专业技能的护理团队，这个团队能为病人提供绝大多数医疗服务和帮助。从这个意义上，“无缝隙政府”并不单意味着政府部门边界的简单扩张和收缩，更意味着政府部门能以结果为导向打破政府部门界限和职能分割，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以整体、全盘、联合的形式来组织工作，并以单一的界面向社会提供更优质、更及时、更到位的服务（包括监管）。 　　类似拉塞尔“无缝隙政府”的研究，有学者从席勒“反公地悲剧”的理论视角，研究了政府部门的职能分割问题而引发的“公有资源利用不足或闲置浪费”，即政府提供的公共产品的供给不足。不同于哈丁“公地悲剧”因产权归属不清而产生的公有资源过度使用，“反公地悲剧”是指当每个权利人都行使排他权，从而使所有的权利人都无法行使使用权时，公有资源利用不足或闲置浪费的现象。在公共管理领域，如果提供某项公共产品的职能被分割给多个平行的政府部门，那么只要有一个部门行使否决权或这些部门之间的合作程度不够，也会产生公共产品不能提供或供给不足的“反公地悲剧”。 　　不难看出，行政能力分割和不足的代价是很大的，有效的监管需要政府部门打破政府部门界限和职能分割，整合资源以整体、全盘、联合的形式来组织工作。从这个意义上，加强和完善现行国有资产监管体制机制，推动完全、统一的“大国资”监管格局，对加强国有资产监管职能和监管能力、实现国有资产监管目标显得尤为重要和紧迫。近年来，已经有不