法国行政体制[精选].docVIP

法兰西第五共和国创建于1958年，和以往议会共和不同的总统制政府体制，标志着法国进入当代行政发展阶段。此后的历届法国政府，对行政组织、人事行政、行政法规等问题持相对稳定的发展观点。而在政府最高层面的权力结构、政府宏观经济调控、中央集权与地方分权等问题上波动较大。 与1958年法兰西第五共和国同时诞生的法国式总统制政府体制，不仅与议会共和的政府体制明确区别，而且也与传统式的总统制有许多不同的特点。其中，政府最高层面的权力结构是一个很突出的问题。在议会共和体制下，虽设有国家元首和政府首脑两个职位，但虚实关系十分明确。在传统的总统制政府体制中、国家元首与政府首脑一身二任，总统既是国家主权的代表者，又是行政权的化身。而在法国，同时设有国家元首和政府首脑两个职位，但两者职能权责的关系却有一些含糊之处。国家元首代表国家主权，同时又实际地控制着政府的重大决策，总理名为政府首脑，行政大权却旁落他人。也就是说，法国政府首脑事实上有两个权力构成主体、即实际上的权力主体和名义上的权力主体，或者说主要的权力主体和次要的权力主体。因此，研究法国政府最高层面权力结构是一个很微妙却又很重要的问题。 法兰西第五共和国是对第四共和国时期议会专横、政府无能的否定，也是战后大垄断财团利益在政治上的反映。第五共和国的基本宗旨是通过加强总统权威来削弱议会权力，保持政府相对稳定。创建第五共和国所进行的政治体制改革使得法国政权体系发生重大变化，由过去议会与政府的两极抗衡变为总统、议会和政府的新三角关系。 新的体制通过两个途径来加强总统权威，保持政府的相对稳定：其一是将原先议会对政府的制约，改为总统对政府的制约，新宪法将过去总理由总统提名，经国民议会批准后才正式任命的规定改成为总统有权任免总理，组织政府，任命文武官员。其二是将政府本身具有的一些重要权力出让给总统，由总统直接管理政府。总统作为国家元首，不仅有权签署法令、颁布法律，而且还直接渗透于行政权之中。按规定，法国总统主持内阁会议。预先确定内阁会议议事日程和与会人选，对内阁会议讨论的问题有最后决策拍板权，内阁会议决定的决策法令和《会议摘要》必须有总统签署才能生效。内阁会议每星期三在总统府举行，总统还在总统府亲自主持重要的部际会议和限制性会议”。 第五共和国总统权威的加强是依靠同时削弱议会的权力和削弱政府的权力而获得的，是国家权力重新匹配中重心移向国家元首而形成的。政府的稳定性增强了，但地位并没有提高，只是从政府与议会的对抗式变为政府对总统的依附式，政府以出让权力为代价换取自身的连续稳定。从某个意义上说，在这场政治变动中，受损害最大的是政府总理。在某种程度上，总理成了有名无实的“虚位政府首脑”，下降到政府首席部长地位。 但是，从法理上，政府总理也可以从宪法中找到他的权力依据，宪法第二十条规定：政府决定并指导国家的政策，政府掌握行政机构和武装部队。第二十一条规定：总理领导政府活动。总理对国防负责，总理确保法律的执行。因此，在法国政府最高层面，形成了一种复杂的权力结．构，埋下了矛盾和斗争的伏笔。在这个权力共同体中，总统起着主要的权力主体作用这是肯定的，但总理这个次要的权力主体能够在多大程度上发挥作用却是个不定因素。在当代法国行政发展史上，总理一直是个微妙的角色，当国家元首与政府首脑同属一党派，国家元首在党内有明显的号召力，是众望所归的领袖时(如戴高乐时期)，两者的关系虽“名不正”却容易理得顺。当国家元首与政府首脑虽属同一阵营，但两者实际影响力比较接近时(如蓬皮杜时期)，这种关系就比较微妙了。·当国家元首和政府首脑分属不同政党，党派力量又势均力敌时，国家元首企求大权独揽：政府首脑不满依附地位，伺机诉诸宪法赋予的权力，两者关系就复杂了。这种权力格局是政党相互监督在政府体制中的直接体现，但共处的过程必然是矛盾不断产生并逐渐激化的过程，又不利于政权、社会稳定。 1974年，独立共和党领袖德斯坦入主爱丽舍宫。新总统上任后，任命了保卫共和联盟的希接克为政府总理。保卫共和联盟与独立共和党虽同属右翼阵营，但却是在竞选中公开对垒的两大政党。既然如此，矛盾和斗争就是不可避免的了，围绕着政府最高领导权问题，明争暗斗，愈演愈烈。这一时期总统与总理的权力之争最后以希拉克下台．德斯坦起用无党派人士巴尔而结束。但政府最高层面权力结构的新格局已经形成，总统与总理的关系并不是一种简单的决策与执行、决策与咨询的关系，在决策圈里，总理可以谋取一定的权力空间。 1981年，法国社会党结束了在野23年的历史，密特朗在大选中获胜，组成社会党和法国共产党的左翼联合政府。1986年密特朗执政后的第二届国会选举，打破了第五共和国建立以来总统和议会、政府中执政党和议会中多数党相一致，总统控制议会驾驭政府的格局。总统虽然无须议会同意可任命总理，但议会却