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财政透明度力促公共治理 　　2013年7月5日清华大学发布《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》，按照全口径政府财政透明度指标体系对289个市级政府进行综合评价。从此次发布的报告来看，我国市级政府财政透明度仍然很低。报告显示，虽然上海市总分排序第一，得分也仅为45分。 　　为何出现如此低分状态？地级市政府又将如何提高财政透明度？在这次发布会上，有清华大学公共管理学院俞乔教授，中国社科院财经战略研究院院长高培勇，国务院发展研究中心信息中心主任高世楫，六安市委常委、常务副市长王胜，杭州市财政局预算总局局长王文超，都发表了各自的看法。 　　俞乔：公共财政透明的基本目标是向社会公开政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。显然提高我国政府财政透明度，对于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，以及减少腐败，建立高效的治理政府，都具有重要意义。为此，我们发布了中国城市财政透明度研究报告，希望以此来推动政府与社会共同为改善我国的公共治理而努力。 　　我们在IMF国际通用准则的基础上结合我国的实际情况构建了全口径的财政透明指标体系。另外由于中国政府财政公开还没有统一的标准，从中央到地方往往是基于自身的判断和认识，有选择性地公开部分财政活动的相关信息，这使得各政府部门、各地区政府的财政公开做法存在极大的差异，限制了财政透明度的一致性、完整性与准确性，因为我们提出了财政透明度良好做法指南。这既可以为政府的财政信息工作提供统一的方法指导，促进公共治理改善又能够作为公众对政府财政透明度的判断标准，便于实现社会监督。 　　高培勇：公共治理的改革的目标是建立一个公开透明、民主问责的政府。实现这样一个目标，推进公共治理改革，我们起码可以有两个方面的抉择。首先是从何入手？要推进公共治理改革，可能面临的线索主要有两个，其一是政府职能的调整，其二是资金即财政这一块儿。二者比较起来前者难度比较大、属于硬碰硬，而从资金方面的改革入手的话可能是间接相对迂回的。实践中我们体会由资金入手、由财政透明度入手以此作为线索来推动公共体制改革是一个比较好的思路。表面上看到的是财政透明度，其实透过财政透明度指标，我们看到的是政府职能的履行状况。由后者入手同时会带动前者的逐渐转变。 　　其次，财政职能、体制具有一个非常不同的特殊性，它具有最高程度的综合性，比如中央政府设置几大部委，那么哪一个职能、部门可以由此入手，可以覆盖牵动所有的职能、部门？唯有财政。政府职能的执行需要花钱，只有财政资金到位了才能运转。显然从这个角度考虑，由财政入手来牵动整个公共治理的改革同样证明也是一个不错的思路。 　　下面我们谈全口径财政透明度指标体系，主要有两个功能：其一，好比一个施工图让各级政府工作者确有依据；其二，又可以通过这些指标去做评估考评。 　　另外全口径也很关键，全口径概念是基于中国政府收支运行的现实格局。需要注意的是政府收支不等于财政收支。我国的政府收支由四个部分构成，一般性预算收支、基金预算收支、社会保险收支和国有资本经营预算收支。如果大家有机会去旁听一下各级人民代表大会对这四本预算的审议状况，就会发现差别很大。 　　具体来说，第一本账（即一般性预算收支）的审议程度最高，需要人民代表大会审议通过了，才可以执行，是具有法律性质的预算。而且，大体可以做到在政府层面统筹。尽管还有许多不公开透明的，但是目前在所有预算中，这本预算的规范性程度最高。 　　第二本账为基金收支预算，分为两部分：一个是政府部门设立的各种各样的基金，是各部门自己控制收支。另外一个是土地出让金。基金收支预算的特点是各级人民代表大会只能审议，不能批准，属于备案式的审议，不用批准就可以直接执行，且不能统筹。 　　第三本账是社会保险基金预算，从收支上是专款专用，这本预算形成编制的主要部门是人力资源和社会保障部，报给各级人大也是备案式的，不能统筹，而且还需要财政部门相应的兜底。 　　第四本账是国有资本经营预算，这本预算起码有两大致命弱点：第一、只覆盖了部分国有企业（有不少国家部委和地方政府下属的国有企业游离在国有资本经营预算之外，只上缴税收，不上缴红利）。第二、国有企业上缴的利润标准是全世界范围内最低的。因此这是一个非常不完全的国有资本经营预算。 　　当前，只把其中的一般预算交给立法机关审批，其他三本预算都看不明白，碰不了，批不了，绝对不行。清华的课题组建立全口径的预算体系，对于促进所有的政府收支预算都纳入立法机关全口径的政府审批当中是有积极意义的。要做到全口径的反映财政的透明度，也应当有行政部门对政府收支的全口径管理和立法层面的全口径控制。 　　对于政府财政透明度的评估是一个颇为复杂的事情，这要求做这项工作要小心谨慎，对整个社会的运行要有很深入的了解。理论