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中国城市土地储备制度模式比较研究 于薇 20100105225 2010级行政管理(2)班 摘要： 土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为了实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地、进行前期开发、储存已备供应土地的行为。它一般包括土地取得、土地开发、土地储备和土地出让四个环节。城市土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，是城市土地使用制度改革不断深入而形成的城市土地市场制度，是城市土地管理制度的创新，在城市经济社会发展中发挥着重要的作用，由此也引起了学术界的广泛关注。在我国，实行城市土地储备制度的初衷在于推进城市存量土地市场化改革，保障土地资源合理利用，促进城市综合开发与均衡发展。时至今日，土地储备制度已经成为我国大多数城市政府培育和规范土地市场，进行城市土地经营与管理不可或缺的一项政策工具。在市场条件比较成熟的情况下，城市的发展加快了脚步，由于每个城市的经济发展程度不同，土地储备制度成长的土壤养分不同，从而产生了与之相使用的不同的城市土地储备模式。在我国主要形成了四种具有典型性的城市土地储备模式：市场主导型、政府主导型、政府市场混合型以及既非政府主导也非市场主导型模式。 关键词：中国，城市土地储备制度，模式比较 一、研究背景 1992年底到1993年初，我国大城市中出现第一次房地产开发热潮，城市中大量土地闲置，资金周转不灵，耕地数量大幅度下降。为了实现中国经济成功软着陆，经济运行趋向平稳，1996年8月，在上海建立了我国第一家土地储备机构——上海土地发展中心，从此拉开了我国土地储备制度实施的序幕。2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求，“有条件的地方政府试行收购储备制度”。自此，土地储备工作在全国迅速展开。到2007年，在全面各地土地储备实践经验与研究成果的基础上，国土资源部会同财政部、中央人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》，首次以部门法规的形式正式对土地储备内涵作出国家认定。至此，我国土地储备已经形成了一套自成体系的管理制度。 建立城市土地储备制度，是我国各地政府对城市土地集约利用而进行的积极探索；是我国各地政府顺应土地制度改革和市场规律而进行的制度创新；是国企改革脱困的现实需要；是扩大招拍挂出让土地的现实要求。 二、国外土地储备制度的现状 中国（内地）并不是世界上最早实行土地储备制度的国家。早在1896年荷兰就创立了土地储备制度。在荷兰之后，英国、法国、瑞典、美国、澳大利亚也相继开展土地储备制度的建设，经过多年的发展，这些国家的土地储备制度已形成了较为成熟的运行模式。根据政府土地储备中对土地获益的政策不同。国外土地储备制度可分为两类：一类是以公共福利为目标，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要，这一类以瑞典和荷兰的土地储备制度为代表；另一类则是国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益，这一类以法国为代表。 三、我国城市土地储备制度的四种模式比较 （一）我国城市土地的储备运作方式 我国土地储备制度是随着土地使用制度改革的不断深入和城市土地市场的发育而产生的一种新型的城市土地管理制度。凡是在我国建立了土地储备制度的城市，其运作一般都分为土地收购、土地整理和土地供应三个阶段。 土地储备是一个系统工程，在我国其工作机理如下： 图1 土地储备流程系统图 （二）我国典型城市土地储备模式的特点 1、市场主导型模式——上海 上海作为全国最早进行土地储备探索的城市，首创了土地储备中心和地产集团“两块牌子，一套班子”的运作模式。 “上海”模式是按市场机制运行为主的市场主导型模式。该运作模式以市场机制为基本运行机制，充分体现市场机制配置土地资源的功能。这一模式的特点是土地储备机构据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后在对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套后，由土地管理机构出让给新的用地者。 在土地收购储备机构设置上，属于单一结构模式，即只有隶属于土地管理部门的土地储备中心负责土地收购储备的全过程，并按“两级政府，两级管理”的体制建立市区两级，以市为主的土地储备网。 2、政府主导型模式——杭州 与上海市场主导型的模式不同，“杭州”属于政府主导性质。杭州实行双机构土地收购储备机构，即成立城市土地收购储备委员会作为土地储备的决策机构和土地收购储备中心作为执行部门，实行分层次两级管理的体制模式。 在杭州，市区范围内所有需要盘活的土地都要纳入储备体系，由政府垄断收购，其他任何单位和个人都不能收购土地，不能供应土地，划拨土地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。[