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中国的政府信息化及其面临的实践问题　　4.中国政府信息公开制度仍面临诸多实际问题 　　政府信息化的前提是政府信息的公开，只有首先公开政府信息，才能进一步使政府信息电子化、网络化。近年来，在经济改革，反对腐败，加入WTO，推行依法治国、依法行政，加强基层民主建设，推动国民经济信息化等大的背景下，中国各地方和各部门都制定了一些政府公开的规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度，[10]出现了一大批先进单位。在这方面，规定比较详细、改革举措比较大的有村务公开、警务公开与检务公开三个领域[11].这些措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了人民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。 　　然而，不论从哪个方面看，中国的政府信息公开制度仍然面临着各种深层的矛盾和困难，存在各个方面的问题和阻力，[12]仍有进一步发展的空间。 　　第一。需要加强对信息公开问题的认识，设立权威性的机构统一协调信息公开政策 　　目前中国推行的各种形式的公开往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性，具体做法也大不一样。[13]比如，对于村务公开，目前的管理部门主要是民政部门，纪检监察与其他部门配合协调。同样的体制也适用于乡、镇的镇务公开。而对于其他层次的政务公开，目前的管理与领导体制则较为复杂，分别有法制部门、人事部门、民政部门、监察部门、党的宣传部门负责等不同的安排。另外，对于信息安全管理和执法，也涉及到多个部门，如国家密码管理委员会、公安部、国家安全部、信息产业部国家计算机网络和信息安全管理中心、国家保密局、国务院新闻办公室等。例如，国家密码管理委员会办公室负责密码算法的审批，公安部计算机安全监察局负责计算机信息系统安全专用产品的生产销售认证许可，国务院新闻办负责信息内容的监察，有关信息安全技术的检测和网上技术侦察则由国家授权的部门进行。这种多元化领导的弊端之一是缺少综合协调，使各地方、各部门在政府公开的做法上存在较大的差异。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了整个制度的成本。另外，由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。相比之下，其他许多国家对于信息公开问题都非常重视，不但设立了专门的政府机构协调信息公开政策，在每个政府机构内部也都设立了信息官，专门负责信息公开工作。[14] 　　应该认识到，在以因特网为代表的信息社会中，信息是最为宝贵的资源和社会财富，也是政府与社会的主要交往形式。[15]传统的以权力行使为特征的管理制度在信息社会已经逐步演化为信息交换与服务制度。因此，国家必须对信息问题以及政府信息公开问题予以高度的关注并设立高层次的协调机构来统一、协调相关政策，否则，很难应对信息化、全球化与民主化的挑战。[16] 　　第二。应尽快制定一部统一的《政府信息公开法》 　　中国政府公开制度的最大特点之一是仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理与公开;《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密;《反不正当竞争法》涉及到“商业秘密”的保护;《统计法》则涉及到政府“统计资料”的管理与公布问题。由于缺少一部统一的法律对有关问题进行规范和明确，各地方和各部门在改革中因此缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。[17]这种状况一旦继续，加入WTO以后，我们一些地方和部门的做法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。因此，应尽快制定一部统一的政府信息公开法律，使我们的政府公开法律制度与WTO的要求相互衔接。应该看到，制定这样一部法律，不但是加入WTO的要求，也是发扬社会主义民主，建设有中国特色的社会主义市场经济，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。[18] 　　当然，除了政府信息公开法以外，还应制定信息安全法、电信法、个人数据保护法、电子签名法、电子商务法、公文控制法等一批相配套的法律、法规。 　　第三。在巩固办事制度公开成果的基础上，引入政府信息公开制度 　　从制度设计与理念上看，中国的政府公开往往被视为一种政府的办事制度，因此，许多地方和部门都是围绕着办事制度的改革启动了政府公开制度。从办事制度层面进行改革，意味着需要改变原来不公开的办事制度，将有关的办事制度、程序与结果对公众公开。从一定的意义上看，办事制度的改革实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”。如何公开，怎样公开，公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身并没有任何渠道可以加以改变。 　　要在巩固