中國财税改革30年简要回顾与评述（贾康）.docVIP

中国财税改革30年：简要回顾与评述贾康 2008-12-24 ?? 内容提要：财税改革是中国经济改革的重要组成部分。改革开放30年来，中国财政体制改革的脉络清晰可见：从“分灶吃饭”到“分税制”，从建立健全政府公共收入体系，到公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设。在其中税制实现了从过度简化状况向多层次复合税制的演进，并配合财政分税分级框架的构建和适应宏观调控的要求，动态实施税收体系的不断改进完善。政府以财税工具实行宏观经济调控也逐步走向成熟。但深化财税改革及其配套改革的任务，仍然十分艰巨。公共财政创新对全局综合配套改革的进一步贡献，也值得重视和期待。 　　以1978年末中国共产党十一届三中全会为起点，中国实行改革开放，进入了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转轨历程。财税改革是总体改革的一个重要组成部分。 　　在中国以渐进性为显著特点的改革中，财政改革的过程可大体划分为两个阶段。第一阶段：财政成为宏观层面解锁“高度集中体制”的突破口，以行政性分权的方式通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，并探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，这是中国从计划经济向市场经济转轨一个比较长的量变积累期和试验期，时间跨度大致是从1978年到1992年。第二阶段是自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式起，初步建立社会主义市场经济体制的基本框架，进入市场经济体制的全面建设和完善时期，财政方面相应于1994年进行了根本性的制度改革，通过经济性分权，建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后又将财政公共化的目标明确定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭，以及对改革全局的促进与配合。 　　一、财政分权与财税体制改革成为中国改革在宏观层面的重要突破口 　　财政分权，是指在以体制形式界定中央政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。 　　财政分权化改革成为中国经济体制改革重要的突破口之一。 　　(一)传统体制下财政体制运行的特征及评价 　　从中华人民共和国成立到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。实践证明，这种财政体制的出现具有一定的必然性，又存在明显缺陷。 　　1.高度集中财政管理制度的基本特征。 　　有一系列的历史原因使我国于1949年后逐步形成了高度集中的计划经济体制，进而必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式。 　　2.以非税收入为主的财政收入制度。 　　我国传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要特点和内容有： 　　(1)以低价统购农副产品和低工资制为条件，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。 　　(2)国营企业利润几乎全额上缴。在低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润基础上，国家财政对国营企业实行统收统支，企业创造的利润(纯收入)，基本都上缴国家财政并成为传统体制下财政收入的主要形式，企业能够自主支配的财力极其有限。 　　(3)国有企业固定资产折旧上缴制度。在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧(属固定资产消耗的价值补偿部分)亦由财政集中。 　　(4)国有、集体经济税收收入居次要地位。在1950—1978年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能以有力地支持经济恢复与社会主义改造。但其后在财政收入运行机制中，税收收入转而居于次要地位。据统计，1956—1978年期间，企业收入占国家财政收入的比重高达52.45%，而税收收入只占国家财政收入的46%，不足一半。 　　3.事无巨细大包大揽的财政支出体制。 　　在传统的计划经济模式下，全社会如同一个大工厂，国家财政便类似大工厂的财务部，其大而宽的财政支出机制具体表现为： 　　(1)经济建设支出比重高。财政成为社会投资主体。基本建设拨款居财政支出首位，占国家财政支出的30—40%。高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。此外，国家财政还承担为国营企业供应流动资金的任务：企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资金几经变革，主要由银行