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审理城市拆迁行政案件亟待解决的八个问题 　　王彦 　　城市房屋拆迁案件是当前人民法院行政审判的一个热点，也是一个难点。城市房屋拆迁案件总的特点是：案件数量多，随着旧城改造力度的加大，拆迁行政案件增长势头甚猛，据统计，该类案件在有的省市占了行政案件总受案数的百分之四十之多。牵涉面大，房屋拆迁动辄影响几十户、上百户人家，甚至涉及一个居住片区的集体搬迁，常常引起社会广泛关注。矛盾突出，开发商以赢利为目的旧城开发与提高被拆迁户人的居住水平的政策导向存在矛盾，各方当事人常常在拆迁安置补偿标准、方式等核心问题引起激烈争议。法律适用难点较多，国务院于2001年11月颁布施行的《城市房屋拆迁管理条例》为成为目前解决该类纠纷最高层次的规范性依据，但该条例较为原则，难以统一全国各地所有的拆迁活动，尤其是拆迁补偿安置标准，更是由各个地方政府甚至县级政府所制定的规范性文件为依据，增加了人民法院适用法律的难度。因此，如何依法受理、审理和执行因行政机关介入拆迁而引发的行政争议，维护拆迁各方当事人合法权益，是当前人民法院行政审判工作的一项重要任务。笔者拟结合国务院新颁布的《城市房屋管理条例》的规定，就人民法院审理拆迁行政案件时亟待解决的八个问题进行探讨，以期对规范拆迁行政案件的审理提供一些帮助。 　　一、关于拆迁公告的可诉性问题。公民、法人或其他组织对拆迁公告可否提起诉讼，全国各地做法不一，有的地方规定不予受理，有的地方则规定应当受理。不予受理拆迁公告的主要理由有二点：一是拆迁公告对象不特定，没有给当事人直接设定权利义务，且不具有可执行性，属于抽象行政行为范畴。二是拆迁公告只是拆迁行政行为的一个步骤，单独告拆迁公告尚不成熟，当事人可以通过告颁发拆迁许可证、拆迁裁决来实现其目的。我们认为，对拆迁公告的可诉性问题，应当具体问题具体分析，关键看拆迁公告的内容是什么，而不仅着眼于公告的形式，如果拆迁公告仅为政府的某项区域性建设决定，从形式和内容都可归入抽象行政行为范畴，该拆迁公告就不可诉。但如果拆迁公告中包含对特定对象的拆迁补偿安置标准、搬迁方法和某些限制性强制措施，而公民、法人和其他组织就公告的这些内容提起诉讼，人民法院就应当受理。最高法院对此作出过判例，在涉及采矿权等形式上属于抽象行政行为的规范性文件的认定上，使用了含有可诉的具体行政行为内容的表述，判定当事人可就该部分内容向人民法院提起行政诉讼。对这个规定，我们不应仅仅限于一般法理层面的理解，更应从给予被拆迁人充分救济，对社会弱势群体的人文关怀多多着想，这也是我们审理好拆迁行政案件的一个基本立足点。因此，我们认为，当公民、法人和其它组织对人民政府发布的有关区域性建设不含具体行政行为内容的公告等规范性文件不服提起诉讼的，人民法院不作为行政案件受理。相应的，对人民政府发布的含有具体行政行为内容的公告等规范性文件，当事人不服提起诉讼的，人民法院应当予以受理。 　　二、关于区人民政府房屋拆迁主管部门诉讼主体资格问题。根据国务院于2001年11月1日颁布施行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新条例)规定，市、县人民政府房屋拆迁管理部门负责颁发房屋拆迁许可证，并在当事人达不成拆迁协议的情况下，应当事人申请对拆迁安置补偿进行裁决。新条例的该规定，明显与旧的《城市房屋拆迁管理条例》存在不同，它排除了区人民政府拆迁主管部门颁发拆迁许可证和对拆迁纠纷进行裁决的权力。新条例的这个规定，对加强拆迁批准权的监管力度，杜绝基层房管部门滥批滥划，减少半截子工程的产生有着积极意义。但是，在实践中，要完全排除区人民政府房屋拆迁主管部门颁发拆迁许可证既不可能也无必要，当区人民政府房屋拆迁主管部门以自己名义对外颁发拆迁许可证，其诉讼地位如何确定?我们认为，根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第21条规定，行政机关在没有法律、法规、规章授权的情况下，授权其内设机构、派出机构实施行政行为，应当视为委托，公民、法人和其他组织不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。因此，如果区拆迁主管部门颁发拆迁许可证而引发的诉讼，应视为接受市拆迁主管部门的委托，以市拆迁主管部门为被告。但是，有的地方以地方法规形式对市拆迁主管部门授权区拆迁主管部门颁发拆迁许可证作出规定，则应以区拆迁主管部门为被告。譬如重庆，由于下辖九个城区，地域辽阔，但凡拆迁皆由市拆迁主管部门发放拆迁许可证，并对拆迁纠纷进行裁决，人力物力皆成问题，故颁布地方法规规定，主城九区拆迁主管部门有权颁发开发面积在1万平方米以下的拆迁许可证，进而有权对这些纠纷进行裁决。我们认为，人民法院在审理该类案件时，既要坚持国务院新条例规定的原则，即颁发拆迁许可证以及据以作出裁决的主体为市、县政府及其拆迁管理部门，也应具备一定灵活性，在地方性法规有规定的情况下，应当对地