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论政府在社会救助中的角色定位 社会救助是指对因各种原因造成生活困难、不能维持最低生活水平的社会成员，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供款物接济和物质援助的一项基本社会保障制度[1]。罗斯福曾说过：在现代社会，把个人的安全建立在邻里或家庭的帮助之上是根本不行的，因为他们的力量根本不足以抵御社会变动的冲击，只有政府才能为人们提供保障，并借此减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击[2]。因此，社会救助通常被视为政府的当然责任或义务。如果政府的这种责任得不到很好的履行，没有发挥应有的角色作用，就会引发或激化社会矛盾，导致社会的不稳定，进而对政府的执政地位形成威胁，其重要性不言而喻。近些年来，随着我党提出贯彻落实科学发展观、“构建和谐社会”、“建设社会主义新农村”、“民生工程”等一系列全新观念和重大政策的提出，建立和完善新型的社会救助体系已成为我国各级政府的一项紧迫而重大的使命。对我们政府而言, 应当如何面对现有问题，运用先进的理念，进行科学的角色定位提出了新的课题。 一、我国社会救助问题的凸显和政府失责现象 新中国成立后，我国实行了公有制基础上的计划经济，传统的社会救助被以低水平但最为普遍、统一和平均的社会福利政策所取代。所有城乡社会成员的生、老、病、死等都完全由“单位制”的国有和集体组织及其社会关系网络所包办，形成了“从摇篮到坟墓”的社会保障体制。到20世纪70年代末80年代初，我国开始了市场经济体制改革，“单位人”走向社会，农村公社逐步分解，贫富差距不断加大，原有的保障体制走向瓦解。一些因病、因灾、失业、失地等种种原因致使生活发生困难的社会成员不断增多，使得社会救助问题开始浮现，特别是广大农村中普遍存在的集体贫困问题引起了国内外的广泛关注。在此背景下，我国的社会救助制度借助于政策和法律法规双重渠道开始重新起步并与西式社会救助接轨。进入20世纪90年代，社会转型进程不断深入，新旧体制急剧转换及其引发的社会贫富分化、结构性失业等问题对社会均衡发展和社会稳定大局产生了重要影响，与社会成员基本生活保障有关的贫困等社会问题进一步凸显，引起了我国政府的高度重视和全社会的广泛关注。经过十多年政府的大力推动和努力，目前我国初步建立了包括基本生活、医疗、教育、住房、就业、法律救助等十多项社会救助制度，初步形成了具有中国特色的社会救助体系。据不完全统计，2007年各项社会救助的总人数超过1.5亿人次[3]，基本上保证了城乡困难群众的生活。 虽然我国的现行社会救助制度，尤其是城市居民最低生活保障制度建立实施以来取得了长足的进步，但是，在社会救助的实践中暴露出了许多不容回避、亟需解决的问题。一是，社会救助的基本原则尚不明确，影响了社会救助功能的发挥；二是，部分地方的社会救助资金保障不足，导致一些农村和经济欠发达城区救助水平偏低、部分困难群众未能纳入社会救助的范围；三是，医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害救助制度缺乏法律行政法规的依据；四是，现行的各项社会救助制度救助标准过于原则，各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大；五是，有关部门对社会救助的申请审查手段不足，申请人骗取社会救助待遇的现象时有发生[4]。此外,社会救助城乡分治的二元结构仍未打破，城乡困难群众“同命不同价”的现象普遍存在；非政府组织的社会救助资源分散，缺乏有机整合等等。 产生上述问题，原因是多方面的，有经济社会发展水平方面的，有制度设计方面的，有行政管理体制方面的，等等。从政府职责的角度分析，政府在某些方面的失责是一个重要原因。 一是重视程度不够。改革开放以来，我们片面重视以经济发展为中心的目标，强调政府在经济建设中的责任，对政府在社会建设中职责没有引起足够的重视，削弱了政府在保证社会公平方面的责任。在抓政府工作中，很多领导把工作的重心都放在抓经济建设，而对于社会建设这一块不太重点，其中原因在于这一方面工作没有硬性指标和绩效考核内容，与个人的政治发展联系不大，因此在意识上没有重视，在行动中自然也不会花很多精力去做相关工作。虽然逢年过节，很多领导会下基层，走家串户，访贫问苦，但往往是做些面子上的似蜻蜓点水式的工作，或是为树立个人形象，很少从弱势群体的实际需要出发，沉下心来去思考和解决他们的迫切问题。 二是认识不够全面。政府对社会救助这种公共产品的非竞争性和非排他性本质特征认识不够，在社会救助中重城市、轻农村的问题比较严重，在对弱势群体的社会救助政策上显失公平，造成了社会救助的城乡等级差别和轻重差异。我们知道，社会救助强调公正，它应当面向全体社会成员，不像其它社会保障子系统有特定的年龄、职业或性别等身份限制，也不存在事先参加的问题，只有客观的救助条件和标准，任何人只要符合申请社会救助的条件，即可以通过正常的