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城乡养老保险关系转续与制度衔接的路径思考 　　摘要：在城乡二元化背景下，由于养老保险全国统筹的目标尚未实现，我国城乡养老保险关系转移现实地存在着跨地域转续和跨制度衔接两个层面的问题。为解决这两个问题，应尽快改革国家机关、事业单位养老保险制度，对参保人员在不同养老保险制度下的缴费年限依法合并计算，对跨制度参保人员的基本养老金“分段计算、统一支付”，同时对《社会保险法》中有关养老保险关系转接的规定进行修改完善。 　　关键词：养老保险；关系转续；制度衔接；社会保险法 　　中图分类号：D922.55文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）05—0049—05 　　根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）的规定，我国城乡养老保险体系包括职工基本养老保险（以下简称职保）制度、新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度、城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）制度、公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险（以下简称公保）制度，这四者共同构成了全民基本养老保险的制度框架：职保解决各类企业职工、事业单位分类改革后从事公益服务的事业单位工作人员以及灵活就业人员的基本养老保险问题；新农保解决农村居民的基本养老保险问题；城居保解决城镇非从业居民的基本养老保险问题；公保解决国家机关公务员以及参照公务员法管理的工作人员的基本养老保险问题。但是，在城乡二元化的社会背景下，由于养老保险全国统筹的目标迄今尚未能实现，我国城乡养老保险体系的正常运转仍面临在不同统筹地区之间转续养老保险关系（以下简称关系转续）和在不同制度之间衔接养老保险关系（以下简称制度衔接）的双重困境。党的十八大报告明确提出“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，解决养老保险关系转续和制度衔接问题既是实现上述政策目标的必然要求，也是健全社会保障法制的重要课题。 　　一、城乡养老保险关系转续相关法律的梳理与分析 　　养老保险关系转续是指参保人员在某一项养老保险制度内部、因社会流动而发生的跨统筹地区转续养老保险关系的现象。如前所述，我国城乡养老保险体系由四项制度组成，所以实际上存在职保关系的跨地域转续、公保关系的跨地域转续、新农保关系的跨地域转续和城居保关系的跨地域转续（在已经实现城乡居民养老保险一体化的地区简化为城乡居保关系的跨地域转续）。我国《社会保险法》第19条规定“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”，这是目前解决养老保险关系跨统筹地区转续问题的基本法律依据，但该条只规定了参保人员跨统筹地区“就业”状态下基本养老保险关系的转续问题，对于参保人员跨统筹地区流动而“非就业”状态下基本养老保险关系的转续并未作出明确规定。同时，该条中的“基本养老保险关系”是仅指职工基本养老保险关系，还是包括职保、公保、新农保、城居保4种养老保险关系，这一点也容易引发歧义。根据人力资源和社会保障部（以下简称人社部）发布的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第5条的规定，《社会保险法》第19条的具体操作按照人社部、财政部2009年联合发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（以下简称《转续暂行办法》）执行。显然，人社部是将“基本养老保险关系”完全等同于职保关系，这就使得公保、新农保、城居保3种养老保险关系的跨统筹地区转续失去了法律依据，对此需要立法专门作出安排。 　　根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第77条的规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在“退休、患病、工伤、生育、失业”等情况下获得帮助和补偿；我国《社会保险法》第10条也明确规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。但是，我国公务员及参照公务员法管理的工作人员的社会保险方案一直没有出台，他们的养老保险依然停留在退休养老阶段，全国并未形成缴费型的公务员养老保险制度。因此，公保关系的跨统筹地区转续并不存在明显的地域壁垒和转接困难。 　　人社部和财政部于2012年11月底拟定了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《衔接暂行办法（意见稿）》）并向社会公开征求意见，但该意见稿仅“适用于在职保、新农保、城居保这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员”，对于“在某一种制度中跨地区转移的参保人员，应按照各制度自身的规定转移接续养老保险关系”而“不适用本《暂行办法》”。因此，《衔接暂行办法（意见稿）》只是解决了新农保与职保之间、城居保与职保之间以及新农保与城居保之间的衔接问题，而新农保关系转续问题及城居保关系转续问题仍然“悬而未决”。 　　即便是职保关系的转续问题，《社会保险法》的解决思路与人社部、财政部发布的《转续暂行办法》规定的“具体操作办法”