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行政公益诉讼制度构建中检察机关的角色定位 　　摘 要：行政行为侵害公共利益的现象屡见不鲜，但我国现有的行政权力内外监督制约机制不能有效解决此问题。因此需要有一个社会公共利益的代表者，代表社会公众对侵害公共利益的行政行为提起诉讼。在我国，公诉权是法律监督权的应有之义，检察机关作为行政公诉人提起行政公益诉讼是其作为国家法律监督机关履行法律监督职责的应尽义务。笔者拟通过分析检察机关在行政公益诉讼中的角色争议，探讨其作为行政公诉人的可行性，对构建中国特色的行政公益诉讼制度提出了一些粗略的想法，以期推动对这一制度的深入研究。 　　关键词：检察机关；行政公益诉讼；公诉人 　　中图分类号：D924 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0113-04 　　前言 　　公共性是行政权的本质属性，决定了行政机关的一切行政行为应当依法进行，维护国家、社会的公共利益。行政权的运用若背离了其本质属性，则必须利用司法权加以规制、运用诉权予以救济。但是依靠私人力量来维护社会公共利益往往显得力不从心，导致司法权监督和制约行政权存在疏漏。中国的法治现状、诉讼结构以及社会主体力量的平衡与发展，决定了检察机关是行政公益诉讼起诉、追诉的最佳主体。根据现有立法，检察机关对行政的监督权仅限于对国家行政机关工作人员进行侦查和追诉这一刑事检察职能上，缺乏对行政行为的监督，而恰恰正是这缺乏监督的一环对国家和社会公益可能造成巨大的侵害。公诉职能从来就不应当只是狭隘地放置在刑事领域的范畴，而是应该放置在国家利益与社会公共利益诉求实现的范围内[1]。从法律实施的角度来看，检察机关提起行政公诉，这种追诉本身不仅显示了一种法律权威，而且在某种程度上实现了社会正义。 　　把我国检察机关在行政公益诉讼中的角色定位于行政公诉人，是历史的必然趋势，更是社会发展的必然选择。确立我国检察机关作为行政公益诉讼的公诉人地位，是我国建立公益诉讼制度的第一步。尽管检察机关提起行政公益诉讼充满社会关系和法律适用乃至整个法律体系构造的复杂性，但放任群体社会矛盾于法治之外，则是更加复杂和危险的[1]。应该看到，不管是学界还是实务界，对行政公益诉讼的重视与日俱增，由检察机关作为代表公共利益最合适的诉讼主体之呼声也越来越强，这些都预示着我国行政公益诉讼面临的黎明前的黑暗即将过去，充满希望的明亮曙光即将从地平线上升起。 　　一、检察机关在行政公益诉讼中具体角色的争议 　　行政公益诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为（包括具体行政行为与抽象行政行为）侵害了国家、社会公共利益，通过向检察机关进行反映，由检察机关以自己的名义，代表社会公众，将有必要提起诉讼的行政行为诉诸法院的行政诉讼活动。 　　现实中，由于诸多原因，公民个人社会团体常常对提起行政公益诉讼望而却步。考虑检察机关在行政公益诉讼中的法律身份，并非纠结于称呼的简单争论，而是事关检察机关在诉讼三角结构中与法院和其他主体之间的关系和具体诉权范围的问题。对于检察机关以何种身份提起行政公益诉讼，理论界观点不一，其中有代表性的说法如下五种： 　　（一）原告人说 　　该观点认为检察机关是在国家利益和公共利益遭受损害的情况下提起诉讼的，其身份是行政诉讼的原告。诉讼过程中，检察机关享有原告的权利，承担原告的义务。 　　（二）法律监督人说 　　该说认为检察机关在行政公益诉讼中应当承担法律监督人。当检察机关提起诉讼时，其法律监督职能实际是通过对行政机关的违法行政行为进行起诉而表现出来，目的在于保障国家行政法律的合法实施。 　　（三）公益代表人说 　　该说认为检察机关以公益代表人的身份介入行政公益诉讼。检察官基于客观立场追寻案件事实，兼顾各方利益，是利益衡量的中枢力量所在，也是社会公益的最终弘扬者。检察机关提起行政公益诉讼是基于其国家利益和分散的公共性权利代表的身份，其背后隐藏的是国家利益和社会公共利益，具有其正当的法理基础。 　　（四）双重身份说 　　检察机关参与行政公益诉讼，既充当行政公诉的原告，又要在诉讼中，尤其是行政审判活动中，对当事人及其他诉讼参与人的诉讼合法性及法庭审判活动提出意见。这两种身份的终极目标都是最大限度地维护社会公共利益。 　　（五）诉讼代理人说 　　该说认为检察机关不是为了自身的利益提起、参与诉讼，它并非实体权利的享有者，其与诉讼结果也并无实质上的利害关系，这就决定了检察机关不可能是行政公益诉讼的当事人。该说认为检察机关代表社会公正提起行政公益诉讼，应是被侵害公益相关的民众的代理人。 　　以上学说各有侧重。原告说明确了检察机关提起行政公益诉讼的法律地位及其权利义务，有利于控辩双方平等行使诉权，但将检察机关完全等同于普通原告，忽视了其公权属性，有失妥当。法律监督人虽然突出了