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城镇化建设规划中公众参与制度法律问题研究 　　[摘 要]文章以公众参与理论的产生和发展、公众参与城镇化建设规划的必要性、城镇化建设规划中公众参与法律制度的缺陷、完善公众参与法律制度的构想为顺序，浅谈城镇化规划中完善公众参与法律制度的见解和建议。 　　[关键词]城镇化建设；公众参与；法律问题 　　2008年《城乡规划法》的颁布实施将我国城乡规划初步带入了法治轨道，该法基本规定了在城乡规划中公民的参与权利，对规划行政部门的监督以及违法规划将要承担的责任，是新中国成立以来规定相对完善的一部规划法律。但是，随着该部法律的实施，其不足之处也有显现，如公众参与的程度问题、没有完善城乡规划督察员制度以及公民对规划能够提起的救济等等。在城镇化建设飞速发展的新形势下，应当如何实施《城乡规划法》，如何进一步完善城乡规划基本法律制度，如何促进城镇化建设的和谐可持续发展，有待进一步研究。下面，笔者就如何完善城镇化建设中公众参与制度谈谈自己的看法和建议。 　　一、公众参与城镇化建设规划的必要性 　　公众参与制度，是政府在编制行政规划时（有时也在规划公布以后），公众通过咨询、听证会的方式参与城乡规则的提案、制定和修改，通过这些途径有效预防城乡规划中违法或者侵犯利害关系人合法权益情况的发生。笔者认为，公众参与制度是城镇化建设规划中法律制度的核心，公众参与是监督与救济的最低保障，没有公众的参与，对城镇化建设规划仅限于内部监督，权力就可能被滥用，也将引发有损相对人的权益保障问题，具体可以从保权、控权、科学性的三个角度来阐释： 　　公众参与制度能够保障公民权益不被侵犯。在规划部门规定规划之前、规划草案公布之前或规划实施之前进行公众参与可以有效保障行政相对人的权益，特别是在城镇的结构规划中，因为结构规划是长期规划，一旦实施对社会和公民个人产生影响是巨大的，在其中加入有效的公众参与，可以避免规划部门在制定结构规划时违法规划和错误规划，从而保障相对人的权益。 　　公众参与对控制政府的行政权力有很大作用。现代政府应着力于扮演服务型政府的角色，如何实现服务型政府的转变，首先要转变思想，让公民参与到行政中来，广泛收集民情民意民智，才能确保行政行动的科学合理和有效推进。如果在制定城镇化建设规划时，相关部门闭门造车，是难以作出公民需要的城镇化建设规划的。 　　公众参与对保证城镇规划的科学性具有重要意义。城镇建设规划没有公众参与，缺乏有效的公众监督，如规划不当，不遵守规划将会造成严重后果，造成社会资源的破坏和浪费，必将贻害无穷。正面的例子如浙江省宁波市滕头村，在经济建设不断取得新发展的同时，滕头村坚持公众参与，规划先行，美化环境，保证村庄建设有序发展，成为国家级生态示范村，建成了中国唯一一家乡村型5A级旅游景区，高质量地实现了农村城镇化和现代化。宁波滕头馆也成为2010年上海世博会唯一乡村馆，以“城市化的现代农村，梦想中的宜居家园”为主题形象展示了滕头村这个“世界生态500佳”和“世界十佳和谐乡村”。[1]反面的例子如国家某贫困县在快速发展城镇化的冲动下，斥资61亿建新城区，在开发区还处于审批阶段，开发区的土地利用规划未得到批复，新区的建设便于2003年开工，后逢国家宏观调控，项目流产，新区建设资金链断裂，造成烂尾楼一片。 　　二、城镇化建设规划中公众参与法律制度的不足 　　2008年1月1日施行的《城乡规划法》对公众参与制度的规定较以往的相关法律有重要突破。该法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第四十六条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”这两条规定无疑对城乡规划议案的提出、修改和实施规划的监督具有重要意义，保护了公众的参与权，不可否认，这是一大进步，但仍只是停留在“受约束的尝试阶段”，[2]公众参与制度存在如下不足： 　　立项阶段公众参与的缺失。根据我国宪法、法律与行政法规的规定，以下城乡规划方面的信息不属于政府主动公开的范围：1.规划立项的说明书和建议书；2.规划主管部门编制规划草案前的调查结果；3.城乡规划草案的具体内容；4.规划草案的说明与相关文件资料；5.与规划草案的制定、修改、撤销相关的文件，以及一定情形下，地方规划当局获得的证明材料；6.公众对于草案的异议以及规划主管部门对于草案异议的声明；7.规划主管部门的公共活动与决议；8.听证会议的提案文件资料副本；9.规划编制部门异议的采纳情况；10.规划审