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十八届三中全会涉土政策解读土地制度改革是十八届三中全会全面深化改革重大战略部署的一个重要方面。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）发布后，国务院办公厅印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，对农村改革提出若干意见，中央经济工作会议、中央城镇化会议、中央农村工作会议也相继在北京召开，提出经济工作、城镇化工作和农村工作重点。浙江省委、宁波市委、奉化市委相继学习十八届三中全会会议精神，并对其中涉土政策进行了深化和拓展。正确理解《决定》涉土政策，对于贯彻落实《决定》精神，加快土地制度改革、推进国土资源工作又快又好发展意义重大，本文拟对《决定》易引起误读之处进行简要解读。一、关于农村集体建设用地的流转《决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”、“要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革”。建立城乡统一建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，是顺应城乡统筹发展要求，赋予农民更多财产权利的必经之路。在具体工作中哪些农村土地才可以入市？是否等同于原来的乡镇企业用地？首先，属于农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓经营性建设用地，是指以纯粹盈利为目的，进行相关建设的土地，正如国有经营性建设用地包括“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”。我国集体建设用地分为乡镇企业用地、村民住宅用地和乡（镇）村公共设施和公益事业用地。其中村民住宅用地即宅基地具有福利性质，只能由本集体经济组织的成员才能申请，用于自住，不能建商业住房。从这方面来说，宅基地被排除在经营性建设用地之外，只有乡镇企业用地才符合《决定》中集体经营性建设用地的性质。其次必须满足一定的条件。“入市”这个概念看起来较为简单，但是却有着明确的前置条件。前置条件是只有符合规划和用途管制，它在集体经营性建设用地的基础上又进一步缩小了范围。从上述两个限制条件来看，只有原来的乡镇企业用地才满足“入市”条件。但是需要注意的是，随着社会经济的发展，农村集体经营性建设用地是动态变化的。不仅规划调整、农用地转用、土地整理等会影响到不同用途土地面积的变化，征地制度的改革也会影响到农村经营性建设用地的范围。而且，从理论上讲，征收作为公权力强制剥夺集体土地所有权的手段，只能以公共利益为前提，非公益的集体建设用地理应与国有土地同权同价。因此，对于《决定》意义上的农村集体经营性建设用地的范围，应当统筹考虑征地制度改革、不同用途土地动态变化等因素，予以动态、适度把握。二、关于宅基地制度改革《决定》指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这是否意味着宅基地可以自由买卖？首先，农民住房财产权抵押、担保、转让只在试点范围内开展。农民住房财产抵押担保是个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。而试点的选择，必须按照程序依法获得授权，未经授权成为试点的区域按照规定仍旧不能进行农民财产权抵押、担保、转让，正如《2014一号文件》强调的“各地不得自行其是、抢跑越线”。其次，农民住房财产权并不等同于宅基地。宅基地是我国特有的概念，简单来说就是“自有的土地、自用的建筑”，只能由本集体经济组织的成员申请，用于资助，不能建商业住房。农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。《担保法》第37条、《物权法》第184条规定，“下列财产不得抵押：…耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权…”，在法律修改前，将“农民住房财产权抵押、担保、转让”理解为“宅基地的抵押、担保、转让”是不妥当的。国土资源部胡存智部长表示，农村宅基地制度改革的目标是健全和维护我国基本的土地制度，平等保护两种所有制，建立起适合我国市场经济要求的各种土地要素有序流动、平等交换、合理利用的土地市场；方向是进一步扩大权能，赋予农民更多的财产权利，而不是宅基地的自由买卖。《省委决定》对宅基地制度改革表述更加具体、力度更大，提出“探索建立农村宅基地跨社置换、有偿退出、有偿使用的机制”。下步，奉化市将依据《省委决定》精神，在完成农村宅基地使用情况调查基础上，积极向上申请试点。在坚持集体所有制、用途管制、城乡统筹、维护农民土地权益四个原则前提下，借鉴温州乐清模式，尝试探索农村宅基地流转范围扩大到原来乡域、现在镇域甚至整个县域内，在坚持“一户一宅”的前提下，在更大范围内实现农村住房的财产处分权和融资抵押权，以突破集体产权的限制，提高农民住宅的利用率。三、土地承包经营权抵押问题《决定》提出，“