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行政公文“意见”适用范围界定 　　 “意见”（“适用于对重要问题提出见解和处理办法”）被列为正式的国家行政机关公文，自国务院《国家行政机关公文处理办法》的颁布（２００１年１月１日起施行）始。但是，作为一个全新的行政公文，关于“意见”文种的适用问题，国务院办公厅只是在《关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》中有所论及，作为法规性文件难免语焉不详。因此，从行政公文的角度看，“意见”的写作既缺乏历史的传承，又缺乏现实的借鉴。据笔者搜集的资料来看，关于新增文种“意见”适用范围的论述一直存在着不足和欠缺，更有论者在“意见”文种的确立渊源、文种功用的理解和表述上既不全面又有不妥之处。本文试图依据行政机关公文的历史沿革，分析“意见”文种的渊源及其适用范围，并对有关论述进行商榷。　　一、“意见”文种的渊源　　笔者认为，“意见”作为一个崭新的国家行政机关公文文种，我们只有正确把握它的渊源和它被确立为国家行政机关公文文种的初衷，才能正确把握这个文种的内涵及其使用。因而，对于“意见”文种的出台和适用范围，有必要进行深入的分析。　　有论者对“意见”文种的渊源问题，认为主要有两个方面。首先，认为“意见”原本是“规章制度”的一种，其写作与规章制度有“共通之处”；其次，认为“意见”是替代“指示”的文种，“意见”与１９９３年国务院办公厅修订、于１９９４年１月１日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称旧《办法》）中“报告”的某些功能有关，“意见”与“函”也有共通之处。但笔者认为，“意见”根本不是“规章制度”的一种，“意见”文种确立的初衷也并非只是替代“指示”、承担“报告”的功能等，上述关于“意见”渊源的概括不够准确、全面。　　“意见”并非规章制度的一种。首先，《中华人民共和国立法法》和国务院公布的《规章制定程序条例》对规章及其制发进行了相应的规定。规章包括部门规章和地方规章两种。部门规章由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在本部门权限范围内因执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项而制定。如卫生部部长吴仪第３６号令颁布《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，国家广播电视总局局长徐光春第１９号令颁布《中外合作摄制电影片管理规定》。地方政府规章则是由省、自治区、直辖市和较大的市（指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的副省级城市）的人民政府因本行政区域的具体行政管理事项或为执行法律、行政法规、地方性法规的需要而制定。如吉林省省长洪虎第１４９号令颁布《吉林省著名商标认定和保护办法》，天津市市长戴相龙第５号市长令颁布《天津市城市建设档案管理规定》。规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。由此可见，“意见”根本就不是所谓的规章制度。　　“意见”作为正式的行政公文的确是全新的，但是，“意见”作为非法定行政公文，却是早已存在。其使用情况主要有三：第一，属于“计划”的一种，在所有的党政机关、社会团体、企事业单位中均有使用。这种“意见”既可以作为内部文件在单位内部制订施行，如《关于２０００～２００１学年度第一学期教学检查的实施意见》，在２０００年底之前，也可以作为外发的行政公文的附件，下发给下级机关执行；第二，作为一般的事务文书，起到批评、鉴定、指导、评估等作用，如《关于南海市创建国家卫生城市工作考核鉴定意见》；第三，在其他机关中使用，如《中国共产党机关公文处理条例》和《人大机关公文处理办法》中都有“意见”。　　笔者认为，“意见”文种的出台，是政治文明发展的需要，是行政公文自身发展的需要，是综合借鉴其他国家机关公文的结果。　　首先，“意见”文种适应了行政机关，特别是上下级机关之间的民主发展与政治和谐的需要。作为国家行政机关，当然需要借助庄重、严谨、规范、刚性、强制性、权威性、程式化、不容侵犯的行政公文来保证其政令的畅通和行政意图的实现。但是，随着社会政治文明程度的提高，不少理论家与行政官员认识到，森严的等级规范难以构建和谐高效的政府和社会。在保证上级机关的相对权威下，各级政府及其机关应该通力合作，加强信任，充分调动各级（特别是下级）行政机关的积极性与创造性。可以说，“意见”正是这种背景下的产物。《国家行政机关公文处理办法》规定，“意见”适用于“对重要问题提出见解和处理办法”；国务院办公厅《关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》则进一步明确了“对重要问题提出见解和处理办法”可以上级对下级、下级对上级、平级对平级提出。这样，“意见”文种改变了之前的简单的上对下的单维指挥模式，增强了各级各类机关之间的协作与互动性，具有其他文种所不具备的特殊的政治文明意义。　　其次，“意见”填补了旧《办法》的不足，使各行政公文文种的界线更加清晰