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* 第五章 政策工具 华南农业大学公共管理学院 第一节 政策工具概述 一、政策工具研究的兴起 工具研究 ：社会科学 实现其美好社会的途径和方法。法家、儒家 《政治、经济和福利》 50年代，达尔和林德布洛姆已经论及政策工具的相关问题。 《政府的工具》胡德（1983）； 《公共政策工具：对公共管理工具的评价》盖伊·彼特斯和冯尼斯潘（1998） 《政府工具——新治理指南》 萨拉蒙（2002） 二、政策工具的内涵 1.描述性概念： 降低存款利率可以拉动内需 ； 转移支付可以看作一项是促进均等化或加强政治控制 2.抽象性概念： 政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制（欧文·休斯 ） ； 政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制 （张成福） 二、政策工具的内涵 3.理解政策工具需要明确以下几点： 首先，政策工具是具体的，是实现特定目标的途径，其作用是实现既有的政策目标； 其次，政策工具的运用会改变政策过程，因而具有某种制度安排的性质； 最后，政策工具的实际运用会受到具体政策环境的影响，同一种政策工具在不同的政策环境中可能发挥完全不同的作用。 二、政策工具的内涵 4.政策工具:是政策主体为实现其政策目标而有意识选择的某种其自身特性能够对政策体系带来制度性影响同时受到政策环境约束的具体途径或方法。 三、政策工具研究的扩展 1.目标还是活动 目标：法律是达到一定目标的工具，但只有当守法被看成目标时其目标才能实现 活动：政策工具不像钳子、扳手一样具有某种单一的物理形 态，是由一系列活动组成的。 三、政策工具研究的扩展 2.技术还是政治 技术：工具特性与功能 很重要（经济学家），忽视环境 政治：工具之间有替代效应，工具选择是个政治过程 第二节 政策工具的分类 描述性分类：首先对政策工具进行系统研究的是德国经济学家基尔申及其同事 ，找到了64种可以用于实现经济政策的政策工具 理论分类： A克里斯托弗从政府可以动用的资源 ，掌握的信息、法律赋予的权力、拥有的资金和正规的组织机构 B麦克唐纳和埃尔莫尔则按照政策的最终目的将政策工具分为命令、劝导、提高能力和制度变迁四种类型 C林德和理查德·菲德认为政策工具的“强制性” 豪利特和拉米什结合描述和理论，以国家干预程度高低为标准将政策工具分为三类 家庭和社区 自愿性组织 私人市场 信息和劝诫 产权拍卖 税收和使用费 管制 公共企业 直接提供 国家干预程度 补贴 自愿性政策工具 高 强制性政策工具 混合性政策工具 低 一、强制性政策工具 强制性工具：也称直接性工具，它借助国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体采取或不采取某种行为。 1.管制（规制） 是指政府要求个人和社会履行一定的行为程序或行动方案，政府则通过特定的职能机构来进行全程管理 经济性管制 社会性管制 管制的优缺点 优点： 所需的信息较少， 较容易实施和管理， 成本较低，效果直接且见效速度快， 特别适应于危机处理工具。 缺点： 容易造成自愿性或私人活动的扭曲， 可能导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步 而且过于刻板且缺乏灵活性等 2.公共企业 也称国有企业，它可以看作一种强制性工具，其强制性有时比管制还强。就管理过程而言，政府通过内部指令的方式对其进行管理，政府凭借对企业的所有权而对企业进行全面控制。 公共企业的特点 具有公共所有权，≥51％ 公共企业受到政府控制或直接管理 公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。 公共企业的优缺点 优点： 弥补市场失灵，提供公共物品和服务 所必需的信息比管制或自愿性工具少； 公共企业可以简化行政管理，并可以补充公共支出的不足。 缺点： 政府难以对公共企业加以有效的控制； 公共企业的运作效率往往较低， 易于造成垄断并将负担转嫁到消费者身上 3.直接提供 由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务 优点： 所需的信息成本小，且容易获得； 必要而且巨大的社会需求使直接供给可以汲取保证职能发挥所必要的资源； 能够避免间接提供所出现的效率损失，如谈判、讨论 它使交易内部化，从而减少由间接提供所带来的交易成本。 3.直接提供 缺点： 官僚机构的直接提供往往僵化刻板且反应迟缓； 官僚机构对自身利益的追求往往导致将更多的资源用于自身利益满足而不是公共服务； 由于缺乏竞争机制，官僚机构容易因缺乏成本意识而造成浪费； 政府机构内部机构之间以及跨部门之间的某些冲突往往会导致某些服务供给无效。 二、自愿性政策工具 自愿性政策工具的特征是它没有或很少有政府参与，其作用是在社会群体自愿提供的基础上实现的 1.家庭和社区 家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事 优点： 公共成本低而产出质量高； 在许多服务领域（如残