后税费时代村级组织功能异化及其治理研究..docVIP

后税费时代村级组织功能异化及其治理研究 【摘要】村级组织是我国农村地区公共事务治理的重要主体，在贯彻落实党和政府政策方针、依法管理区域内公共事务方面发挥着重要作用。后税费时代村级组织所处外部环境发生较大变化，内部治理资源短缺，业绩考核呈行政化、科层式，乡村文化中功利观念凸显，从而诱发了组织的异化行为，表现为组织成员“离村化”、集体资产处置“谋私化”、组织选举“资本化”、组织运行“黑恶化”和干群关系“离心化”。结果造成农村公共服务供给缺失、农民群众利益维护机制断裂、村级组织公信力下降、党和政府在农村的执政基础动摇等严重危害。因此，可从保障组织治理资源、强化村级组织公共服务供给责任、加强村集体资产阳光监督、完善村级组织架构、培育乡村公共性文化等方面，促使村级组织回归正常功能状态。 【关键词】村级组织；功能异化；后税费时代；公共事务治理； 村党支部和村民委员会是我国村级公共事务的领导核心，是村级组织的基本形态①。2006年国家取消农业税，切断了基层组织从农村汲取财政资源的脉络，改变了乡村基层组织行为逻辑的制度基础，在减轻农民负担、规范乡村税费征缴行为方面取得了显著成效。然而，后税费时代村级组织的资源汲取能力下降，公共服务和社会管理职能衰退。同时，大量青壮年劳动力流入城市，导致农村人口空心化问题日益严重，进一步加剧了后税费时代村级组织治理的资源困境。在此背景下，村干部利用村级组织谋取个人经济利益的现象频发，显现了较强的自利性、赢利性和掠夺性动机，背离了村级组织的功能目标，是一种组织异化现象。 一、相关文献回顾 乡村治理问题一直是学术研究的热点之一。首先，在乡村组织角色行为变迁研究方面，“赢利型经纪人”[1]37和“政权经营者”[2]48-49是描述基层组织及其成员利用国家机器谋取个人利益行为的重要概念。杨善华和苏红指出，在市场经济转型背景下，我国乡镇政权正由“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变[3]17。在市场经济发展过程中，我国基层政府及其官员是充当“掠夺之手”以追求私利，还是提供了“援助之手”以推动经济发展，抑或在财政分权背景下，正由“援助之手”演变为“掠夺之手”，仍处争论之中[4]99[5]3[6]111。其次，在税费改革及取消农业税对乡村治理的影响研究方面，不少学者认为，免除农业税标志着传统农业时代的终结，但将导致乡村基层组织的社会汲取能力下降，乡村利益共同体在财政汲取功能消失后松解，基层组织的公共服务和社会管理职能逐步衰退，政治功能出现蜕变，演变为一种“内卷化”的政权组织[7]20[8]1[9]99[10]43。吴毅和周飞舟指出，由于乡村基层政权组织的财政资源转向依靠转移支付，基层政权与农民的关系由汲取型转变为松散的“悬浮型”，村干部面临双重角色边缘化困境[11]78[12]3。再次，在人口空心化对村级治理影响研究方面，不少学者认为，大量青壮年劳动力外流使农民组织化陷入困境，新农村建设主体缺位，村委会出现人才流失与管理水平下降的问题，村民与村级组织的利益关系淡化，村民的政治参与性不足，传统乡村文化衰落，“一事一议”活动难以开展，筹资筹劳困难[13]46[14]2[15]44[16]24。上述研究从不同层面探讨了乡村治理中显现的困境。后税费时代村级组织治理既受到国家财政资源吸纳机制变革、农村人口社会结构变迁的影响，又是村庄公共利益维护中资源短缺、村干部个人利益谋取等组织内部因素的使然。现有研究较少从后税费时代这一时间段分析村级组织的功能异化问题，本文尝试从这一视角进行研究。 二、后税费时代村级组织功能异化的表现形态 从组织功能角度分析，村级组织的功能目标可概括为四个方面：政治层面，开展村民自治，实行民主治理；经济层面，发展农村经济，带领村民致富；组织层面，完善组织架构，充实组织资源；服务层面，修建基础设施，提供公共服务。然而，当前村级治理中程度不等地出现背离组织功能目标的现象。 本研究选取了浙江、江苏、湖北、安徽、河南、重庆和陕西等7省市，发放农村村级组织运行情况调查问卷500份，回收有效问卷356份，有效回收率为71.2%。有效样本的性别比例为男性56.5%、女性43.5%；职业分布为农民58.2%、机关事业人员24.0%、其他17.8%；年龄分布为25岁及以下31.7%、26-45岁47.4%、46岁及以上20.9%。在此基础上，结合典型案例调查，较为全面地把握了后税费时代村级组织的运行状态。 （一）组织成员“离村化” 取消农业税减轻了村级组织的资源汲取职责，部分农村地区村干部长期脱离工作岗位，不驻守村庄，基层组织在村里仅仅是一块牌子。在村庄公共事务处理上，村干部每月集中几天办公，或者委托他人代为掌管。类型上，村干部离村表现为外出务工经商型、外迁城镇定居型、大学生村官不在村型。流向上，中西部欠发达地区村干部选择到