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海南国际旅游岛法治环境建设建言献策活动文稿 优化司法审查职能，助推“法治海南”与“国际旅游岛”建设 ——以海南西部两级法院为载体 海南省第二中级人民法院法官 梁栋杰 法院审理行政案件，就是行使司法审查职能，就是正确处理维护和监督的关系。随着“国际旅游岛”建设基本方略的具体实施，行政审判的地位和作用更加凸现，任务也更加艰巨，切实优化司法审查职能，不仅有利于促进人民法院行政审判工作的创新与发展，同时对保障“法治海南”与“国际旅游岛”建设，维护社会政治稳定和行政相对人的合法权益，具有十分重要的意义。如何优化司法审查职能，助推“法治海南”与“国际旅游岛”建设？笔者认为，应当从行政审判的司法环境现状分析入手，以三项重点工作为内容，以实现“公正与效率”司法主题为目标，崇尚与时俱进，注重内外并举，综合治理，最大限度的形成行政审判工作的整合力。 海南西部行政审判司法环境现状 （一）行政纠纷多，案件数量所占比重大。海南西部两级法院2010年度共受理各类行政诉讼案件434件，占各类案件总数10048件的4.3%。其中二中院受理行政案件241件，占两级法院行政案件总数434件的55.5%。二中院行政案件数量占该院全年各类案件2162件的9.7%。以上数字可看出，海南西部地区行政纠纷多，行政案件数量所占比重大。 （二）行政案件类型传统、单一，以涉“土地”纠纷为主。海南西部地域辽阔，土地面积大，种植业、养殖业是主导产业。行政纠纷案件的类型为：治安行政、工商行政、土地管理行政和行政裁决，其中土地管理行政案件最多。二中院受理的241件行政案件中，土地管理行政案件为215件，占行政案件总数的89.2%。 （三）受传统“行政程序”影响，行政机关履行行政职责程序瑕疵、不到位。传统行政程序是行政机关行政行为时所遵循的传统的次序、步骤和过程的总和。它以行政权力一元化为基础，具有法律意义。传统行政程序注重对行政行为的实体裁决而忽视程序。上个世纪八十年代以前，行政机关进行行政管理活动，基本上以“人治”为主。行政机关及其工作人员主要依政策、依领导人的指示、命令办事。八十年代后，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事。截止目前，全国人大及其常委会通过了200多个法律和决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国务院制定了700多个行政法规，各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章。海南西部地区土地行政纠纷多数产生于上个世纪八十年代以前，行政机关在处理这类纠纷时，基于上述状况，程序不到位，瑕疵多，主要表现在：1.向行政相对人送达行政裁决无送达回证，无相关记录；2.部分案件未进行现场勘查；3.无土地权源地籍调查记录；4.具体行政行为未予公告；5.未依照法律规定进行行政告知（或告知无记录）、行政听证程序；6.行政裁决缺乏专业性或专业性不强；7.行政自由裁量权行使不规范，有滥用裁量权之嫌；8.行政行为说理不欠缺，不说理或说理不充分，甚至说理错误等等。 （四）行政主体公务人员的法律意识、法制观念、依法办事的能力和水平同建设法治政府的要求还不相适应。一些领导干部不善于运用法律手段解决矛盾和问题，造成当事人上访；少数领导干部在部门利益、地区利益或个人利益与依法办事发生矛盾时，不是依法办事，而是我行我素、违法行事，甚至干预正常的执法活动。不少公务员特别是领导干部的知识结构和法律素养不能适应依法办事、依法行政的需要。一些政府机关及其工作人员运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不够高，依法行政“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象仍然存在，依法行政的管理模式没有真正建构起来。在行政纠纷案件的处理中，主要存在以下方面问题：1.行政执法人员依法行政能力还比较弱，法律素质与执法能力有待提高；2. 行政执法人员具体行政行为时，过于听从领导的主观臆断，导致行政纠纷的处理结果显失公正；3.行政主体负责人责任意识不强，不是其在位时发生的纠纷，懒于处理；有的纠纷虽然发生在自己任期内，却推三阻四，不及时处理，等待自己任期满而一走了之；出现“做决策、拍脑袋，做事情、拍胸脯，出问题、拍屁股”的不良现象。村级领导干部，新任领导不买前任领导的帐，前任领导对村集体土地管理活动如承包等行为，新任领导不认可，并重新作为，由此引发大量土地纠纷。4.行政主体敷衍应诉，不利于诉讼活动。二中院审理的241件行政案件中，行政领导出庭应诉率为零。有些案件，行政主体包括行政机关、村集体组织拒绝出庭参加诉讼。行政主体委托哪些不知道纠纷实际情况的公务人员或者律师出庭参加诉讼，在法庭调查时，一问三不知，直接影响了案件审理活动的顺利进行。5.行政主体土地政策执行不到位。法院受理的土地纠纷案件中，一些土地从土改到四