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规范地方政府融资平台的影响和前景分析 铁道部发展计划司 林璟 近期，国务院发布《关于加强对地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（简称“新政”），要求清理与规范融资平台公司的各类举债融资行为。地方政府融资平台公司将面临严峻的考验，应该如何按新政的要求，既规范公司的融资行为，又不影响地方政府相关基础设施、重点产业项目的建设是目前的当务之急。 地方政府融资平台的运作机制和风险 2008年底以来，为应对全球金融危机冲击，我国实行积极的财政政策，推出4万亿的投资刺激计划。为解决这些投资项目的建设资金，地方政府主要通过融资平台公司筹集资金。平台公司采取的策略主要为财政资金增资、发行准市政债券、项目融资、商业银行贷款等等。其中，地方财政资金数量有限，用途较多，而平台公司需要投资的基础设施数额较大，财政资金仅能解决部分资金。以四川省绵阳市为例，各融资平台公司注册资金中，土地划拨占70.3%，经营性股权划拨占15.8%,财政注资仅占11.2%。准市政债券是指那些由和地方政府有密切关系的企业发行，所募集资金用于基础设施建设的债券，名义上虽是企业债券，但发行单位是政府直属企业，政府也提供了事实上的隐形担保，具有市政收益债券性质。例如，上海城市建设投资开发总公司发行的用于城市基础设施建设的债券。平台公司经常作为准市政债券的发行主体，但由于企业债券审批手续繁琐，发行量有限，据统计，准市政债券占地方政府基础设施投资额不足3%。基础设施项目具有投资额大、固定资产流动性差、投资回报时间长、项目收益现金流小的特点，这种特点使得项目融资往往也比较困难。因此，商业银行贷款是目前地方政府融资平台公司筹资最重要的渠道。而偿还银行贷款的资金来源多以财政收入作为担保及保证，还本付息主要依靠地方财政。 地方政府融资平台公司的这种运作方式，虽然为地方经济发展筹集到大量资金，这些资金主要投向地方重点基础设施、重大支柱产业项目等对地方经济具有较大带动作用的行业或领域，但这种非市场化的运作方式，缺乏市场机制的约束，必然存在较大的风险。一是负债与地方财政收入比例不断攀升，地方政府面临偿债压力。在此轮经济复苏过程中，地方政府充分利用宽松的货币政策，通过融资平台公司向银行大量举债。截至2009年底,各级地方政府融资平台已增长到几千家,贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%;2009年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分城市平台公司贷款率超过200%，如将其他形式的地方债务如中央代发的地方债、项目债考虑进去，比例将会更高。有些财政实力较差的地市，建设项目投资居然高达可支配财政收入的20多倍。地方政府债务危机的风险陡增，远远超过了风险控制预警线。今年一季度的银行新增贷款,仍有40%流向地方政府融资平台,规模在1.35万亿元左右。二是地方债务风险可能转化为银行风险和中央政府负担。许多银行只顾眼前利益和市场份额，仍将政府融资平台作为优质客户大力支持，没有从思想上认识到存在的风险，为其提供大量贷款，融资风险向银行业集中。据估计，“最坏情况下”大约2.4万亿元地方融资平台可能成为不良贷款，最终仍须由中央政府埋单。如果国民经济整体运行良好，中央政府有足够的能力化解地方融资平台的危机，但在危机最终解决之前，银行不良贷款率将上升，打击市场对银行业的信心。 地方政府融资平台运作机制形成的原因 地方政府融资平台之所以形成如此大的规模，积聚如此大的风险，背后有多方面的深层原因。 一是地方政府事权与财力不匹配。1994年实施分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的税种，收入不够稳定，而且增长缓慢。在收入层面规范了中央和地方之间的分配关系，但在事权与财权相匹配方面却仍未得到完善。一方面，中央与地方之间的事权划分并不十分清晰，地方政府在基础设施建设、重点产业扶持、教育、医疗、三农、民生保障等领域的财政支出较多，超出其财力，迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下地方政府的财政体制，财权重心上移而事权重心下压情况比较普遍，尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下政府对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。 二是地方政府融资的法律约束。中国人民银行1996年发布的《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准登记的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”，地方政府不能作为借款人，不能直接向银行借贷；《预算法》第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定