主体功能区规划与未来区域管理体制构想.docVIP

主体功能区规划与未来区域管理体制构想 2010-1-7 　　摘 要：主体功能区是中国区域管理政策的一大创新，自提出后受到国家层面的积极推动，同时在研究领域也备受关注。本文首先对主体功能区规划编制现状作简单的介绍，然后对编制工作面临的问题与困难作了比较深入的分析。在此基础上，文章提出相应的建议，并从促进区域协调发展的角度，提出未来我国区域管理体制的构想。 　　关键词：主体功能区，规划，区域管理体制 　　一、问题的提出 　　自2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》以及2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006—2010年)规划纲要》创新提出“主体功能区”概念，并于2007年7月国务院下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》(以下简称《意见》)，要求各省(区、市)组织本地区的主体功能区规划编制，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。 　　“主体功能区”自提出后不但受到国家层面的积极推动，同时在研究领域也备受关注。综合来看，既有的研究主要集中在三个方面：“主体功能区”的概念辨析、内涵探讨、理论基础分析等；“主体功能区”在操作层面上存在的问题及其未来的实施建议探讨；与其它规划或区划的关系探讨。然而，在国家的高度重视和学术研究领域的高度关注下，国家主体功能区划至今仍未正式推出，那么主体功能区规划的编制究竟面临哪些困难?文章将对这些问题进行系统的分析，并从促进区域协调发展的角度出发，提出未来我国区域管理体制建构的设想。 　　二、主体功能区规划编制现状 　　按照国家部署，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制。在功能上，省级主体功能区划服从国家主体功能区规划的指导和利益协调；在空间地域上，省级主体功能区规划与国家主体功能区规划互为补充，形成对接，最终使主体功能区的规划覆盖全部国土。 　　截至目前，国家主体功能区规划已基本编制完成，但尚未公布，仍在继续修订完善。省级主体功能区规划编制工作正在推进，相当部分省份还处于胶着状态。由国家发展和改革委员会确定的先行开展省级层面主体功能区规划基础研究工作的8个省份(江苏、浙江、湖北、河南、云南、重庆、新疆和辽宁)已经根据国家下达的《省级主体功能区域划分技术规程》(以下简称《规程》)进行了试划分。但由于《省级主体功能区域划分技术规程》仍在完善中，各先行省份的试划分结果也将需要做出相应的调整衔接。未纳入试点的其他省份也已陆续开展主体功能区规划编制工作，但进度不一。 　　三、主体功能区编制面临的主要困难和问题 　　勿庸置疑，主体功能区规划的提出是中国区域管理政策的一大创新和巨大进步。然而，既不同于过去传统划分的综合经济区划，亦不同于土地利用规划、生态功能区划、经济区划等专项区划，主体功能区划作为一个国内外全新的概念，其在区划理论、方法和政策研究上的研究严重滞后，直接影响到规划编制的科学性和进度。 　　主体功能区规划的编制主要包括确定评价指标、评价国土空间、划定主体功能区、确定功能定位、明确政策措施五大步骤。其中，涉及到基本空间单元的选择、指标体系的建设、主体功能区划分、配套政策体系的建设等几个关键环节。结合各地实践探索，主体功能区规划编制面临的主要问题包括基础性和技术性工作庞大复杂、分类管理的配套政策制定难度大、行政关系复杂以及与其他相关规划的协调困难等四个方面，可以概括为技术性问题、政策工具配套问题、行政关系协调问题以及规划体系协调问题。 　　(一)基础性和技术性工作复杂庞大 　　主体功能区规划的编制旨在规范和优化空间开发秩序，促进人口、经济、资源环境的空间均衡。从区域经济学角度来讲，主体功能区属于类型区或匀质区，强调的是同一类区域内部的匀质性或者同一性。因此，区划指标体系的建设对于区划目标的实现至关重要。 　　《意见》要求，主体功能区规划编制采用全国统一的指标体系，统筹考虑三方面的因素：资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力。一方面，由于主体功能区规划涉及自然、经济和社会等多方面因素，需要不同层级空间单元的资源、环境、人口、经济、社会等大量基础数据的支撑，面临非常复杂和巨大的基础性工作。另一方面，作为控制开发强度重要的指标之一，“现有开发密度”由于存在指标分解到市县困难、数据计算困难等原因，在江苏、浙江等先行试点省份根据2007年12月下发的《规程》(草案第二稿)的试划中均没有采用。另外的两个指标“资源环境承载力和未来的发展潜力”则难以量化，而且其量化难免主观判断，导致具体区