PPP模式在项目识别阶段需要注意的难点要点.docVIP

PPP模式在项目识别阶段需要注意的难点要点 识别阶段是PPP项目的一个起始阶段，这一阶段更多的是“判断”，判断一个项目是否适合采用PPP的模式。这种判断从计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果契合度比较低，那么就不用再花太多的精力硬套PPP的模式，转向其他模式可能是一个更有利也更经济的选择。 对项目自身的判断，源自于对这个行业有一定的认知。首先我们通过总结近期的PPP项目实施情况，判断行业发展的趋势；其次我们需要对识别阶段的一些定义、概念易于产生分歧之处进行解惑，避免错误的理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础，应当由谁来推动相关的工作，使项目顺利进入准备阶段，可能是本阶段最为重要的现实问题。 （一）趋势判断 1、PPP项目目前的推进情况总结 当下的PPP主要处于探索阶段，在推进过程中呈现出以下四个方面的特征： （1）从央地层面，中央层面高度重视，地方层面存在运动化、形式化倾向 中央层面，财政部、发改委、住建部陆续发布了一系列PPP相关的政策法规及指导意见，宏观上为PPP的顺利实施奠定了政策基础；在地方层面各级政府（或成立PPP中心）与相关部委对接，但需要关注的是，在微观层面的对接过程中很多项目没有经过严谨科学地论证，人为忽视了识别阶段的重要意义，采取跳过的方式匆忙上马，更有部分在建项目从原先的BT改头换面为PPP，这既是明显不符合政策要求的，也反映出了非理性一阵风式的运动化与形式化倾向。 （2）从行业领域看，PPP项目主要落地于五大领域 在具体实施上，目前的PPP主要集中在环境治理、区域开发、轨道交通、市政工程、医疗养老这五大领域，其中环境领域由于前期的项目积累多，自身盈利能力强，PPP项目进展较快；而基于中国的城市化发展对轨道交通的巨大需求，轨道交通领域也成为了本轮PPP发展的一个重点。 （3）从项目属性看，经营性项目受热捧 　 在项目属性方面，PPP项目主要分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，目前在实践中采用PPP模式的项目主要集中在具有稳定现金流、盈利性较强、收益能完全覆盖成本的经营性项目，而准经营性项目和非经营性项目由于原有付费机制及管理制度的局限性，盈利性不强，缺乏使用者付费的基础，如果没有创新的模式支撑，必将给地方财政带来较大的压力，导致很多地方在统筹考虑之下不得不“忍痛割爱”选择放弃。 （4）从所有制结构来看，公有制主体参与为主 　 在所有制方面，目前PPP在实践层面主要为地方政府平台、央企、国企等公有制主体间的合作，私营企业参与较少，这一方面因为前期项目合作主要以国企为主，项目参与主体存在承继性；同时也因为私营企业前期遇到的玻璃门和弹簧门对本轮公私合营存在一定顾虑。当然环境治理领域是比较特殊的，其本身高度的市场化，上市公司、民营企业在行业中占据了较大的份额，因此这一领域的公有制并不占主导地位。 　　我们在全国各地接触并辅助实施了大量PPP项目，对部分地区有着深入的了解。近期受河南省财政厅PPP中心邀请，参加了河南省第一批29个PPP项目的督导推进、第二批PPP项目的初步审查以及协助完善方案上报的工作。结合其他区域的现状和实际工作，我们所了解的PPP项目的签约率并没有市场传闻的那么低。以省级推介的项目为例，约1/3的项目基本落地签约，1/3的项目年内有望签约，剩下的1/3的项目签约的可能性比较小；如果是市级层面推介的项目，签约率可能要略低于省级。 2、在中国的城镇化建设道路上，如何理解中国在现阶段大规模推动PPP 　统计局发布的数据显示，2014年中国的城镇化率为54.77%。从城镇化（或者说城市化）的一般发展规律来看，我国已经步入了中期发展阶段，城镇化的“速度”和“质量”成为了当前阶段的主要矛盾，传统的“政府单一拉动”不再适应社会经济发展的要求，“多方协同参与”已成为必然趋势。尤其是当城镇化率超过50%时，应通过结构的调整，转变发展方式，从粗放式的发展向集约型发展转变，这一点也是《国家新型城镇化规划》重点提及的。因此，在这背景下大规模推动PPP主要基于以下动因： （1）发挥政府的社会动员力量，动员全社会资源与力量投入城镇化的后半场，同时也充分体现社会各方在新型城镇化中的利益与诉求，避免资源错配。 （2）在城镇化上半场，由于政府的单一及超前投入过多，使政府面临着存量债务过大（更多的体现为隐性债务）和债务结构不合理等问题，带来了巨大的财政压力与债务风险。社会资本的介入可减少政府在下阶段城镇化中资金投入的绝对量，并通过PPP机制调整债务结构。 （3）现阶段，政府职能转变和国企改革有目标无路径，PPP的推进推动了政府职能的转变、政府治理结构调整与国企改革。其中财税体制改革既为PPP提供了政府