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浅论出入境管理行政处罚救济程序的完善 天津边检总站塘沽站 陈安宏 我国出入境法律体系主要由《国籍法》，《公民出境入境管理法》（以下简称《公民管理法》）和《外国人入境出境管理法》（以下简称《外管法》）及其实施细则，《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》，《中国公民往来台湾地区管理办法》（以下简称《往来台湾管理办法》）和《出境入境边防检查条例》（以下简称《边检条例》）等构成，其中法律3部，行政法规3部。在这6部法律法规中除国籍法、因私往来香港或澳门地区暂行管理办法因无行政处罚条款，没有规定救济程序外，其他4 部法律法规都规定了相应的处罚救济程序。但这些规定不一致，有的甚至还不规范，给公安（以下所述均包括边检机关）机关，执法带来诸多不便，也不利于维护被处罚人的合法权利，亟需予以修改和完善。本文试图从以下四个方面，予以简要论述。 一、 应将“申诉”替换为“行政复议” 外管法及其实施细则，公民管理法及其实施细则中关于处罚救济程序的规定为，被处罚人对公安机关的处罚不服的，在接到处罚通知之日起15日内，可以向上一级公安机关申诉。依其立法本意，这里的“申诉”实际上是指“行政复议”，但随着法制的逐步完善，申诉和行政复议有很大的区别，应当予以明确。现将公安行政复议与申诉的区别试述如下： 我国公民享有申诉的权利，是《宪法》第41 条所赋予公民的权利。行政复议仅仅是申诉权的一种，但并不等同于申诉。除了行政复议以外，被处罚人还可以通过其它方式向行政机关、司法机关等提出申诉，来实现自己的公民申诉权。 （一）法律依据不同。公民、法人或其他组织，向公安机关提起行政复议申请，以及公安机关受理行政复议申请，做出行政复议决定，适用《行政复议法》。而公民、法人或其他组织，向公安机关提起申诉，以及公安机关受理申诉申请等适用《公安机关受理控告申诉暂行规定》。 （二）对提出的期限要求不同。按照《行政复议法》的规定，被处罚人必须在接到处罚决定书之日起60 日内提起行政复议，超过法定期限，则不得提起。而申诉不受期限的强制约束，被处罚认可在任何时候提出。如果在法定期限内提出，有一部分表现为行政复议，这时所申诉的内容构成行政复议的一部分。如果在法定期限外提出，则通常以群众来信来访为其主要的表现形式。 而外管法和公民管理法及其实施细则规定，被处罚人在接到处罚通知之日起，15日内可向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最终裁决。该规定极易造成歧义，可理解为被处罚人在15日以内享有申诉权，逾期则丧失向行政机关提出申诉的权利。这和立法本意及实际情况是向悖的。 （三）复议和申诉的对象不同。行政复议的对象是行政机关在行政管理过程中，做出的具体行政行为及所依据的有关规定，如各种公安行政处罚和其它处理决定。行政复议的目的是审查具体行政行为的合法性和适当性。申诉的对象则是行政机关或者工作人员的违法失职行为，如公安机关无正当理由对依法提出的复议申请拒绝受理或者不予答复时，被处罚人就有权提出申诉。同时，人民警察的玩忽职守，刑讯逼供，徇私舞弊等违法失职行为都可以作为提出申诉的对象，但不能作为行政复议的对象，公安机关受理、调查公民的申诉，其目的主要是查处国家工作人员的违法渎职行为。 （四）受理的机构和级次不同。公安行政复议的受理机构是复议机关中负责法制工作的机构，而公安申诉的受理机关则是各级公安机关的信访部门。同时，受理机关的级别也不一样，行政复议机关一般为作出原具体行政行为的上一级机关，而申诉的受理机关既可以是上级公安机关，也可以是做出原具体行政行为的公安机关。同时，公安行政复议只能向复议机关，一般是上级公安机关提出，一般采用一级复议制，而申诉人在对公安机关的申诉答复不服的情况下，可向上一级公安机关提起再申诉。 （五）对申请人的法律责任要求不同 依据《行政复议法》的规定，当事人只要认为公安机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，就可以提起行政复议。而根据《公安机关受理控告申诉暂行规定》的规定，公民、法人和其它组织在申诉活动中，应当对申诉的真实性负责，不得捏造和歪曲事实。即，申请人提起行政复议，是申请人履行行政救济权，不负任何法律责任；而申请人提起申诉是申请人履行法律赋予的公民监督权，应当对申诉的真实性负责，否则要承担一定的法律责任。 （六）行政复议程序是一种准司法程序，它有严格的程序性规定，复议机关及其工作人员必须严格依法履行复议义务，否则要承担一定的法律责任。申诉则采用是行政监督程序，是一种纯行政行为，不具有准司法性质。 （七）《行政复议法》中的复议与申诉的区别则更明显。依据该法第8 条的规定，公民对行政机关做出的行政处分或者其它人事处理决定不服的，可以提起申诉，即申诉人与被申诉单位之间存在着一定的人事关系。