论我国地方政府债务的风险防范讲义.docVIP

论我国地方政府债务的风险防范 秦兴丽 摘要：随着地方政府负债规模的不断扩大，地方政府债务受到越来越多的人的关注。地方政府的举债问题频频出现， 如何防范和化解债务风险成为亟待解决的问题。本文从地方政府债务成因、现状导出风险，并试提出从事前、事中、事后对我国地方政府融资风险防范对策建议。 关键词：地方政府债务、风险、防范措施 我国地方政府债务的成因 清醒认识政府性债务的形成原因， 是缓解地方政府在维护本区域改革、 发展 、 稳定的财 力需要与财政承受能力间矛盾的基本要求。 ( 一)公共产品供给不足催生政府举债建设。 经济社会的快速发展， 需要政府提供相应 的公共产品、公共服务 ，包括城市基础设施建设等。而目前地方财力还不很宽裕，有限的财政资金难以支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务， 迫使地方政府举债搞建设，以加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。 ( 二)财权与事权划分不对称加剧了政府举债。 按照事权划分规则， 区域性公共物品由地方相应级次的政府提供， 但由于中央与地方之间事权划分不清， 近几年上级政府向上集中资金的过程中， 地方政府仍一直要提供义务教育、 本区域内基础设施、 社会治安、 环境保护、行政治理等多种地方公共产品， 同时还要在一定程度上支持地方经济发展， 而且县政府所要履行的事权， 大都刚性强、 欠账多， 所需支出基数大、 增长也快， 无法压缩， 县以上政府层层向上集中财力， 基本事权却有所下移 ， 以至于造成经济发展了， 财政收入也上去了， 但可用的财力增长比例却不高， 使地方政府财政负担加重。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。 ( 三)不健全、不合理的业绩考核机制对政府举债也起到了推波助澜的作用。 实行政绩考核， 是促进地方经济社会实现较快发展的重要手段。各级政府现行的政绩考核制度， 重点是考核一个地方的经济社会发展程度。 但在实际考核过程中， 上级政府和部门未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度 ，使得地方政府在面临财力不足情况下，为促进经济社会发展， 实行举债搞建设、促发展。 ( 四)政府资实施改革带来的有些不利影响 首先，筹融资体制改革滞后的影响。在我国经济体制改革过程中， 原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破 ， 新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立， 一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益， 反而把改革的成本转嫁到地方政府， 直接导致政府债务的增加。其次，分税制对县乡财政的影响。县乡作为基层地方政府，其财政收支占全国财政收支的比重，在分税制改革后 ，县乡财政收入所占比重明显下降，支出不断增加，收入的比重却明显下降 ，最终结果是县乡财政收支普遍出现了困难。最后，农业税改革对地方政府债务危机的影响。2 0 0 6年农村税费改革后 ，过去担负在农民身上的负担转变为县乡财政负担 ，县乡财源日渐萎缩而公共服务职能却不断增多，多数中西部农业大县预算内财政收入受到较大冲击。 （五） 行政管理体制存在缺陷 我国很多地方政府的债务管理没有统一规定，不仅各职能部门分散举债， 而且政府多个融资平台分别独立融资， 重贷款举借与轻债务偿还的倾向明显， 举债权利不能集中。由于管理分散，造成地方政府债务规范性制度建设不健全，统计计数据无法真实全面，会计核算难以完整、准确。因为没有建立政府债务信息披露制度，政府债务的总量和项目投资情况不公开、不透明。同时，举债决策没有形成有效的监督，个别地方政府领导为在有效的任期内出政绩，获得政治资本，不惜融资举债搞政绩工程建设，政府债务规模不断增加。 我国地方政府债务的发展和现状 至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。（一）债务规模（图一）　　　　在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。（二）债务规模分年度变化情况。　　1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。 （三）债务余额结构情况。　　一是