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经济转型中政府功能分化与结构整合 陶学荣 世纪之交各国行政的管理都处在变革之中，管理方法和认识方面发生着巨大的变化，面临深层次的社会变革。处于经济转型中的我国政府，面对自己这样一个土地辽阔、经济和自然条件、人文环境差别很大，并且又经历十几年改革开放、经济发展了长足进步，但地区经济发展极不平衡、市场体系发育不健全、法制基础差、人口众多的国家，在迈向二十一世纪的时候，如何由传统的计划经济体制下的“全能主义政府”，转向社会主义市场经济体制下的“亲市场的积极有限政府”，这是一次历史的飞跃，也是行政科学研究的重大课题。 一、社会结构、利益结构的分化必将带来政府功能的分化 计划经济时期的中国，政治、经济、文化、社会高度一体化。国家与社会、政府与公民、政治与经济处于一种一元化的从属结构。行政系统内部各组织和各成员之间的利益结构趋于一种抽象的、理想化的认识。每一行政主体都是以为人民服务为宗旨的，个人与组织之间，上下级之间、各组织之间，利益是一致的，宗旨是一致的，目标是一致的，任务是一致的，在政治大一统中，社会结构、利益结构趋于一体化，社会国家、集体、个人之间处于无矛盾的和谐状态。然而在市场经济中，整个行政系统发生了变革，组成行政系统的组织结构、功能结构、权力结构、利益结构发生了猛烈的碰撞。这是因为每一行政主体都不可能是行政道德和行政规范的化身，而是处于利益冲突与矛盾之中。改革开放之前，由于发展重工业的需要，实行的是高积累、低消费，分配上牺牲效率讲公开，个人利益、集体利益、国家利益高度统一，个人利益长期处于抑制状态。随着改革开放一声惊雷，社会结构，利益结构急剧分化，国家集中控制的范围缩小，“体制外”空间加大，个体劳动者、私营企业、一部分乡镇企业、“三资”企业以及一些游离子国家事业单位之外的文化界人士等组成的“市民社会”初步形成，单一公有制、强有力的国家机器、人民公社会体制、街道体制、单位体制等全面控制，高度集中的“大政府”观念逐步得到变更。与之相适应的政府经济职能结构的调整，政府组织结构的改革，带来了政府功能的分化。按职能组建机构，组织结构服从服务于功能结构的认识得到了肯定。因为功能结构来自社会需要，即政治生活，经济生活和一般社会生活的需要。比如在我国，人口问题是一个与国家发展社会进步生死攸关的重大原则问题，政府必须把计划生育、控制人口膨胀当成一项基本国策，所以从中央到地方必须设立强有力的政府组织机构来计划、组织、协调、监督、控制这一国策的执行。这就是政府的功能结构决定了政府的组织结构。在深化改革的今天，社会利益结构发生了极大变化。这主要表现在以下方面： 1、利益源泉的多元化，为人们追求个人利益创造了客观的可能性； 2、由于政治上和意识形态上对个人利益的控制放松，比如国家政策允许一部分人通过合法途径先富起来，于是人们的利益意识迅速觉醒。 3、上述两个原因，造成社会利益单元的个体化，个人和家庭利益在们双重角色冲突中越来越占有优先的地位； 4、人们利益追求和利益竞争开始激烈起来，人们开始具有理性经济人的特征； 5、由于竞争条件和机会的不平等，人们利益上的不平衡，造成收入和生活上的差距迅速增大； 6、在利益竞争中处于不利地位的人们产生了心理上的极不平衡，于是产生一种自发地趋向利益平衡的巨大动力； 7、在这种巨大的利益驱动睛，便产生了把政治权力、职业方便及非法手段转化为利益资源的强烈趋向，也就是不择手段自行先富起来，于是各种消极的社会现象随这之泛滥起来。 所有上述这一切，都是经济转型中全能政府向积极亲市场有限政府过渡中的问题，都必须使行政系统与之适应，在组织结构、权力结构、利益结构方面予以调整，诸如行政改革、精简机构、提高效率，使这种在市场经济中发生的无序状态中出现的消极现象，通过有序的功能分化与结构整合予以克服，推动改革开放的顺利前进。 二、当代中国政府的主要特点 1、“党政关系”在政治生活中居于最突出的地位。与西方国家不同，中国政府在经济转型中的最大特点不是种“压力团体”通过特定的政党如何接近政府决策中心的问题，而是如何摆正党和政府的关系问题。我国是一个共产党居于领导地位的社会主义国家，长期实行“党政不分”、“以党代政”的管理体制。党的十一届三中全会以后，邓小平同志提出了从体制上解决党政不分的改革构想。因为在当代中国，不论是调理任何一种比较重要的社会关系，还是进行任何一项重要的政治体制、经济体制改革，都会遇到如何处理党政关系问题。“党政关系”中党是一个专有概念，“政”则有多种含义：政权、政协、行政、政法、政治任务的人民团体。党政公开的内容是：1）职能上公开；2）不具体管业务工作；3）分类管理；4）抓党风党纪，不处理法律、政纪问题。党政不分的弊端是：1）重复决策、效率低下，“二重决策”；2）政出多门，容易导致内耗，党政双方的负责人越是责任心强，工