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也谈税收基本法的制定 刘剑文、熊伟 　　关键词: 税收基本法 　　税收基本法作为统帅各单行税收法律、法规的母法，其制定对于我国税制改革的深化、税收立法的完善和税收司法的加强将起重要的推动和保障作用，这已达成共识。但是，对在社会主义市场经济条件下，我国税收基本法究竟应选择什么样的立法模式，在立法过程中需要注意哪些重要问题，以及如何构建税收基本法的框架，很有必要做进一步探讨。 　　(一)我国税收基本法的立法模式 　　各国对待税法的一些共同性问题，如税法指导思想，适用范围和基本原则，税收管辖权，税收管理权限的划分等，一般通过两种立法途径加以规定：其一，将各项税收法律、法规编纂成法典，有关适用于所有税收的一般规则涵盖在法典的各部分中，并通过具有法律效力的判例经常性地对税法典进行补充，美国、法国、巴西等国就是采用这种立法形式;其二，制定税收基本法，集中规定适用于各税收单行法的一般规则，自上一世纪60年代以来，以德国、日本为代表的一些国家采取的就是这种立法形式。 　　从我国目前的实际情况看.我们认为适宜制定税收基本法而非采用编纂税法典的形式。这是因为我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，税制必然随着经济体制改革而不断变革，1994年的税制改革便是明证。今后税制还须适应社会经济生活的变化，尤其是经济体制改革的深化而不断发展和完善。税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提，这就是说，经济体制特别是税制尚未基本定型之前，不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则，使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行，另一方面，即使现实经济生活或者经济体制发生了变化，也只需制定、修改和废除税收实体法和税收程序法，税收基本法的稳定性仍可以得到保证。当然，随着经济体制改革的深化，如果税制已经基本稳定，就可以在税收基本法、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典。这是我国税收立法的终极目标，只是目前尚不具备这种条件。 　　我国税收基本法应采用什么样的立法模式呢?国际上有两种模式可供我们参考：一是“发达”式税收基本法，二是“发展”式税收基本法。前者体例结构比较复杂，篇幅宏大，内容具体且注重程序，无需另外配套立法即可实施，具有很强的适应性和操作性，这种模式往往为高度发达的市场经济国家所采用，如德国、日本等。而后者的体例结构比较简单，篇幅短小，内容原则且不太注重程序，在实施中需要依赖其它配套立法，操作性较差，这种模式往往为发展中国家或者市场经济发展初期的国家所采用，如俄罗斯、东欧各国等。 　　我国是发展中国家，在制定税收基本法上缺乏经验，上述两种立法模式可以为我们提供一些借鉴。我们认为，没有必要将我国制定的税收基本法强行归于其中的哪一类。事实上，立法的分类并无绝对的标准。我国税收基本法的制定应是民族特色和国际标准的有机结合，即我国应该立足现实国情，兼收并蓄，首先要向俄罗斯等国的“发展”式税收基本法学习，因为我国与这些国家在市场经济不发达这一点上是共同的，在税收基本法上有许多可资借鉴之处，我国的税收基本法如果脱离了这个现实国情将是无源之水，无本之木。同时，我们也要注意“发达”式税收基本法的科学性，将之视为我国税收基本法的发展方向，并借鉴一些能为我国现实国情所接受的法律原则和法律制度，以利于我国税收基本法与国际标准的真正接轨。 　　(二)制定税收基本法时应注意的问题 　　制定税收基本法要注意的问题很多，在此，我们只着重谈三个问题： 　　1.关于税收管理体制问题。税收管理体制是指中央和地方之间各种税收权限划分的有关制度和办法，它在整个税法体系中居于重要的地位。但我国目前起草的《税收基本法(草案)》中对其并未作出规定，我们认为，我国税收基本法对此须作出明确规定，应当确定以分税制为基本内容的税收管理体制，实现分设机构、划分事权、划分财权的三者统一。按此要求，整个税收可以分为中央税和地方税、中央和地方共享税。税收基本法应当规定各税种划分的一般原则，对于中央税、中央与地方共享税以及一些事关全局、在全国范围内开征、影响到国家宏观调控的地方税，应由中央立法机关决定其开征、停征、减征和免征，保留这部分税收的中央立法权。而对另一部分税源分布区域化、不影响全局的地方税，则可将立法权下放到省级地方立法机关。这样既加强了中央的宏观决策能力，又兼顾了地方的实际情况，可以刺激和鼓励地方广辟税源，增加收入。在征收管理方面，也应适应分税制的要求，进一步完善已分立的中央税征管组织制度和地方税征管组织制度，保证财政收入及时入库。 　　2.关于税收立法问题。不少同志主张税收基本法应当规定税收立法，对各级各类税务机关的税收立法的权限和程序加以确认和规范，并规定税法解释的机关、原则和权力范围。我们认为，在税收基本法中不应设专章规定税收立法，因为各类立法事项一般都